農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)的制度基礎(chǔ)。我國(guó)從1978年開(kāi)始的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有集體經(jīng)營(yíng)向集體所有家庭經(jīng)營(yíng)的深刻轉(zhuǎn)變，并以此極大地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。而以土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的中國(guó)農(nóng)村改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的重新界定和分配，其結(jié)果是農(nóng)戶重新獲得了土地的使用權(quán)和剩余索取權(quán)，從而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了有效的正激勵(lì)，并導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的巨大增加。因此可以說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村的改革從本質(zhì)上說(shuō)就是產(chǎn)權(quán)制度的改革。然而，隨著改革的深入和形式的變化，這種制度的局限性逐漸顯現(xiàn)出來(lái).認(rèn)真研究分析我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)于建立和發(fā)展我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)制度，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)特征及其產(chǎn)權(quán)缺陷。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基本模式是集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度。其特征是:(1)農(nóng)地所有權(quán)屬于村農(nóng)民集體所有，集體依法組織土地發(fā)包和對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整;(2)特定范圍內(nèi)的農(nóng)民在保證國(guó)家和集體利益的前提下通過(guò)承包合同等形式按人口比例平均分配土地以獲取承包地;(3)國(guó)家對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和控制\"。

根據(jù)以上的產(chǎn)權(quán)理論，可以看出我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)出相當(dāng)程度的產(chǎn)權(quán)缺陷。

1. 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)主體不明確。

我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《上地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律文件中都有明確規(guī)定，但是，集體的概念界定得比較模糊，它到底指的是哪一級(jí)?《憲法》中簡(jiǎn)單被界定為集體所有;在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級(jí);而在《農(nóng)業(yè)法》和《上地管理法》中列為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，《上地承包法》則規(guī)定農(nóng)民集體所有，這就造成集體所有權(quán)不明確，上地產(chǎn)權(quán)主體不清。

產(chǎn)權(quán)界定不清，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人權(quán)能的行使就無(wú)法有效地進(jìn)行，也就無(wú)法幫助他們形成有效而又穩(wěn)定的預(yù)期，當(dāng)事人之間的相互侵權(quán)行為的發(fā)生也就不可避免，并由此導(dǎo)致農(nóng)地資源開(kāi)發(fā)利用中機(jī)會(huì)主義行為的泛濫，使人們合理開(kāi)發(fā)利用保護(hù)和管理農(nóng)地資源的積極性遭受打擊，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)地資源利用和配置的低效率。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性。

農(nóng)地集體所有制的一個(gè)基本特征是，任何農(nóng)民，只要他是特定社區(qū)中的一員，其對(duì)集體土地的享有權(quán)就與生俱來(lái)而不需要支付任何代價(jià)。由于社區(qū)的范圍既可以是靜態(tài)的社區(qū)全體成員，也可以是動(dòng)態(tài)的社區(qū)成員，這就使社區(qū)邊界處于不定之中。盡管說(shuō)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到國(guó)家法律保護(hù)，但由于社區(qū)成員被賦予了社區(qū)內(nèi)每個(gè)合法成員平等地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，由此而生成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就必然要求社區(qū)土地能隨著人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。更何況對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)農(nóng)民而言，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)不僅是一種經(jīng)營(yíng)手段，而且是特定歷史條件下的一種必然的制度選擇，是其生存和發(fā)展的最后屏障。農(nóng)地資源仍承負(fù)著沉重的社會(huì)福利保障功能。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺乏排他性，就難以解決“搭便車”問(wèn)題，也就不能不對(duì)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人投資、開(kāi)發(fā)、利用農(nóng)地資源的積極性產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無(wú)法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而又穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性。

3.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏可轉(zhuǎn)讓性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村勞動(dòng)力、資金也相繼流動(dòng)起來(lái)，土地產(chǎn)權(quán)成為重要的市場(chǎng)要素，集體土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)迅速加快。但是目前實(shí)施的農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與現(xiàn)在正在逐步形成的土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)現(xiàn)實(shí)形成沖突。雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說(shuō)是鼓勵(lì)的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于:一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意;二是依我國(guó)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

由此導(dǎo)致的結(jié)果是生產(chǎn)力無(wú)法重新配置，土地的資源配置效率不高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，自然使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高將受到根本性約束，農(nóng)民也就失去了通過(guò)提高生產(chǎn)效率增加收入的途徑。

完善我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的幾點(diǎn)建議：

基于我國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度狀況的以上分析，要進(jìn)一步提高農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，就必須完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

1.明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

在我國(guó)有學(xué)者主張將農(nóng)村土地收歸國(guó)有，同時(shí)賦予農(nóng)民永佃權(quán);也有學(xué)者主張將土地直接分給農(nóng)民，實(shí)行土地私有制。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在我國(guó)人地矛盾日益加劇的特殊國(guó)情下，土地的私有制不可行;而土地的國(guó)有化又可能導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民的另一種剝奪，因而也不可行。因此，堅(jiān)持繼續(xù)改革和完善現(xiàn)行的土地集體所有制、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的雙層經(jīng)營(yíng)體制是現(xiàn)實(shí)的選擇。

土地合作社依股份制原則由農(nóng)村社區(qū)全體成員共同參與組成，其財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)是社區(qū)農(nóng)民共有的土地。土地合作社作為獨(dú)立的法人享有社區(qū)土地的所有權(quán)，并對(duì)外行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。對(duì)共有土地的使用、出租、發(fā)包、入股和轉(zhuǎn)讓等事務(wù)以及涉及社區(qū)內(nèi)全體成員共同利益的問(wèn)題，應(yīng)由社區(qū)內(nèi)全體成員按合作社一人一票的原則進(jìn)行表決決定。土地合作社行使土地的所有權(quán)將會(huì)促進(jìn)土地的開(kāi)發(fā)利用和農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，并作為產(chǎn)權(quán)人收取地租用于合作社成員的福利。通過(guò)土地合作社作為農(nóng)民權(quán)利的直接代表，土地所有權(quán)也就真正回歸了農(nóng)民，雙層經(jīng)營(yíng)體制也才有實(shí)施的基礎(chǔ)。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的長(zhǎng)短直接影響到土地利用效率的發(fā)揮，影響到地權(quán)的穩(wěn)定性，而不穩(wěn)定的地權(quán)會(huì)使農(nóng)民對(duì)自己所承包經(jīng)營(yíng)的土地缺乏長(zhǎng)期預(yù)期。已有的研究已充分證明，在市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用、農(nóng)戶土地投資難以得到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，固化到具體地塊上的長(zhǎng)期化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能在一定程度上彌補(bǔ)其不足，它有利于激發(fā)農(nóng)戶合理利用土地、保護(hù)土地、投資于土地的積極性。為此，在建設(shè)農(nóng)地土地制度時(shí)，不僅要使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化，如延長(zhǎng)土地承包期30年，而且要使農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠固化到具體的地塊上，并且要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容加以明確。

3.積極創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

產(chǎn)權(quán)必須是可轉(zhuǎn)讓的。有效的市場(chǎng)機(jī)制要求稀缺資源能夠自由地投向最有效的用途，產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性是實(shí)現(xiàn)這一要求的有效保證。產(chǎn)權(quán)只有是可轉(zhuǎn)讓的，才能使資源從效率低的利用方向流向效率高的利用方向，從而在市場(chǎng)機(jī)制“看不見(jiàn)手的作用”下實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)。相反，如果產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性受到不當(dāng)限制，則不僅侵害了當(dāng)事人的權(quán)益，而且使資源流動(dòng)受阻，影響到資源的配置效率，與此同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致有效競(jìng)爭(zhēng)的缺乏，不利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。

科斯指出，不同的產(chǎn)權(quán)制度和法律制度安排具有不同的激勵(lì)作用，進(jìn)而導(dǎo)致不同的資源配置效率，產(chǎn)權(quán)制度是決定經(jīng)濟(jì)效率的內(nèi)生變量;進(jìn)一步地，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)或市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮也需要花費(fèi)一定的成本和代價(jià)，也就是說(shuō)，存在著交易費(fèi)用。“為了進(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰(shuí)希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過(guò)討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行，等等，這些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使許多在無(wú)需成本的定價(jià)制度中可以進(jìn)行的交易化為泡影”。

為此，我們必須采取切實(shí)有效的措施，盡可能降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易費(fèi)用，為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利交易創(chuàng)造良好的條件。這包括：在政策法律規(guī)定上為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供相應(yīng)的制度保障，只要符合國(guó)家的相關(guān)政策法律，就允許有償轉(zhuǎn)讓，并從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，充分尊重廣大農(nóng)民的意愿；突破農(nóng)地社區(qū)所有制的限定，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)地社區(qū)所有制的制度安排限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍，使農(nóng)地配置效率得不到最大程度的改進(jìn)；建立健全嚴(yán)格的土地登記制度，一方面以法定形式明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，另一方面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移非經(jīng)登記不發(fā)生效力，保護(hù)交易各方的合法權(quán)益；建立健全包括咨詢、代理、仲裁、地價(jià)評(píng)估等在內(nèi)的中介服務(wù)體系，做好農(nóng)地信托、農(nóng)地抵押、農(nóng)地證券、農(nóng)地保險(xiǎn)等工作。