慈善立法的腳步

2007年6月，“幸福江陰·千企萬人慈善大行動(dòng)”拉開帷幕，原計(jì)劃爭(zhēng)取年內(nèi)募集慈善基金5.6億元，其中企業(yè)認(rèn)捐冠名5億元、募集現(xiàn)金6000萬元，但截止到7月11日，江陰的企業(yè)慈善冠名基金認(rèn)捐已達(dá)到8.92億元。

同樣是7月11日，浙江省義烏市舉行了第二次慈善捐資動(dòng)員大會(huì)，義烏市主要領(lǐng)導(dǎo)在大會(huì)上呼吁全社會(huì)廣泛參與慈善捐資活動(dòng)……。

與有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)家紛紛參與慈善活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的，卻是慈善立法的相對(duì)滯后，很難從法律法規(guī)層面上來規(guī)范行業(yè)的發(fā)展，于是就出現(xiàn)了某些地方涸竭而漁或拔苗助長(zhǎng)，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制去保證慈善事業(yè)“細(xì)水長(zhǎng)流”。

正因?yàn)槿绱耍陙砼e國(guó)上下關(guān)注的兩會(huì)涉及慈善立法的提案越來越多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)達(dá)到數(shù)十人。社會(huì)各界對(duì)慈善立法的呼聲越來越高，社會(huì)公眾對(duì)慈善立法的期待也越來越迫切。

盡管早在2006年年初，民政部副部長(zhǎng)李立國(guó)就曾表示，《慈善事業(yè)促進(jìn)法》已列入國(guó)務(wù)院2006年的立法工作和2007年全國(guó)人大常委會(huì)審議的安排。但在2007年全國(guó)“兩會(huì)”期間，由于對(duì)慈善事業(yè)立法的認(rèn)識(shí)還存在分歧，

因此在全國(guó)人大的立法日程上，這部法律仍沒有在考慮之列。

“慈善事業(yè)”井噴之趨

隨著慈善公益宣傳的深入，近年來，慈善事業(yè)得到突飛猛進(jìn)的的發(fā)展。拿江蘇常州為例，在2007年1月份在北京舉辦的“中華慈善事業(yè)突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”頒獎(jiǎng)盛典上，總共233個(gè)獲獎(jiǎng)個(gè)人和116個(gè)獲獎(jiǎng)機(jī)構(gòu)中，該市13人榮獲“中華慈善事業(yè)突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”，常州市慈善總會(huì)同時(shí)榮獲“中華慈善事業(yè)突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)。

而在2005年初，該市募集的慈善基金僅為5300萬元。此后，通過設(shè)立冠名基金的運(yùn)作方式，截止目前該市的慈善基金總量一度達(dá)到10.63億元。其中民營(yíng)企業(yè)家捐贈(zèng)高達(dá)9.3億元，占到基金總額的87.49%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該市參與慈善捐贈(zèng)的260家企業(yè)中，捐贈(zèng)2000萬元以上的7家，捐贈(zèng)1000萬至2000萬元的43家，捐贈(zèng)100萬至1000萬元的210家。

常州在慈善事業(yè)方面突飛猛進(jìn)的發(fā)展，引來媒體的競(jìng)相報(bào)道，有業(yè)內(nèi)人士將其稱之為“常州模式”。

然而就在上個(gè)月，以環(huán)境優(yōu)美著稱的山東威海，募集慈善基金12億元，刷新了全國(guó)地級(jí)市慈善捐助紀(jì)錄。

有分析人士指出，目前中國(guó)正式在民政系統(tǒng)注冊(cè)的NGO（非政府組織）為35萬多家。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在工商注冊(cè)和不注冊(cè)但實(shí)際有運(yùn)作的各類NGO，全國(guó)約400萬家左右。

“這些NGO，如果每個(gè)組織平均按5個(gè)人計(jì)算，就有2000萬人。如果一個(gè)組織一年的公益‘產(chǎn)值’是10萬元，那每年全國(guó)的公益產(chǎn)值就有4000個(gè)億；即便是每個(gè)組織一年的公益產(chǎn)值只有1萬元，也有400個(gè)億”。而業(yè)界其他觀察人士認(rèn)為，從捐獻(xiàn)的角度看，還不計(jì)算時(shí)間捐獻(xiàn)和一些實(shí)物捐贈(zèng)；從參與的角度，不計(jì)算志愿者和義工人員。也就是說，目前中國(guó)公益事業(yè)很可能已是一個(gè)有2000萬人以上，年產(chǎn)值400億以上的“產(chǎn)業(yè)”。

這已不是一個(gè)小數(shù)字，盡管如此，我國(guó)慈善基金占GDP的比例卻不到0.5%，而美國(guó)則達(dá)9%，我國(guó)目前全社會(huì)捐款水平只有發(fā)達(dá)國(guó)家的三十分之一到五十分之一，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距。顯然，在當(dāng)前大背景下，很有可能形成井噴之勢(shì)。

法律滯后制約發(fā)展

任何行業(yè)，要想獲得良性發(fā)展，相對(duì)健全的法律法規(guī)是必須的，慈善事業(yè)同樣不例外。

前不久，一餐飲企業(yè)老板就曾困惑地對(duì)記者表示，每年有什么社會(huì)公益活動(dòng)，像洪災(zāi)、幫助失學(xué)兒童等他們都會(huì)盡力捐贈(zèng)一些，但是除了在一些指定的機(jī)構(gòu)捐款外，捐款免稅都有一個(gè)比例，且比例太少，嚴(yán)重打擊了其積極性。

根據(jù)現(xiàn)行稅收政策規(guī)定，目前除對(duì)中華慈善總會(huì)和中國(guó)紅十字總會(huì)等十幾家慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)實(shí)行全額免稅外，對(duì)其它機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，最新通過的《企業(yè)所得稅法》第九條的規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。”也就是說，企業(yè)捐贈(zèng)款物的金額如果超過企業(yè)當(dāng)年稅前利潤(rùn)的12%，超額部分仍需繳納企業(yè)所得稅。

假如一個(gè)企業(yè)年利潤(rùn)為1000萬元，需交納33%的企業(yè)所得稅，即330萬元。但如果這家企業(yè)向慈善機(jī)構(gòu)捐款200萬元，按12%的規(guī)定，只有120萬元作為稅前扣除不用納稅，即企業(yè)按照880萬元的利潤(rùn)來交納所得稅290.4萬元。也就是說，在企業(yè)捐出的200萬元中，還有80萬元要企業(yè)再向國(guó)家納稅。

這樣的政策，較之以前已經(jīng)有了很大的提高，但還是限制了捐助人的積極性。

更有甚者，還有很多公眾根本就不清楚慈善捐贈(zèng)可免稅，也有些因?yàn)槊舛惓绦虻姆爆嵍坏貌环艞墶Ｓ纱丝梢姡壬菩麄魅孕璐罅訌?qiáng)。在2007年1月舉行的中華慈善家論壇上，中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)范寶俊舉例說，“前段時(shí)間，有人給中華慈善總會(huì)捐錢，稅務(wù)部門追到我們這里來了，說是這個(gè)人捐款沒有納稅。其實(shí)，早有政策規(guī)定捐款是可以免稅的。”

其實(shí)除了免稅這塊的政策缺失外，其它關(guān)于慈善主體不明確，慈善機(jī)構(gòu)體制和管理落后，社會(huì)捐助機(jī)制不完善，渠道不暢通，捐助信息欠透明等問題等同樣是目前關(guān)注的焦點(diǎn)。

“說到底就是慈善相關(guān)的法律法規(guī)不健全”一法律界人士分析認(rèn)為。

呼聲越來越高

中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)范寶俊曾表示，完善政策和法律建設(shè)是慈善事業(yè)發(fā)展面臨的一個(gè)難題。

我國(guó)目前只有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》等六七部法律法規(guī)，且存在相對(duì)滯后的矛盾。

其中1999年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，國(guó)務(wù)院的有關(guān)政策法規(guī)中也規(guī)定了向慈善事業(yè)捐獻(xiàn)可以享受稅收優(yōu)惠等。然而，由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)福利和社會(huì)救助等基本上都由政府和國(guó)有單位包攬，直到上個(gè)世紀(jì)80年代，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)上才出現(xiàn)了許多自愿救助的個(gè)人和群體。因此，目前我國(guó)的慈善事業(yè)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平還很不適應(yīng)。

為尋求突破這個(gè)難題，2005年兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員朱樹豪曾表示，在全面構(gòu)建和諧社會(huì)的龐大系統(tǒng)工程中，發(fā)達(dá)而又完備的公益慈善業(yè)不可或缺，未來應(yīng)以發(fā)展民間性、職業(yè)化公益慈善業(yè)為總體目標(biāo)，讓公益慈善機(jī)構(gòu)擺脫官辦色彩，通過完善社會(huì)捐贈(zèng)的體制、機(jī)制和法制，提高善款的管理和使用效率。

2006年兩會(huì)，全國(guó)人大代表釋永信表示，法律不能解決公益慈善事業(yè)的所有問題，但法律不完善，卻直接導(dǎo)致公信力下降和健康財(cái)富觀念失去制度保障。同時(shí)，在他遞交的一份議案中明確建議，應(yīng)盡快出臺(tái)《慈善事業(yè)促進(jìn)法》，大力發(fā)展公益慈善事業(yè)，滿足社會(huì)需要。

2007年兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員楊瀾的提案中再次拋出公益慈善立法問題，并呼吁設(shè)立全國(guó)性“公益慈善日”，并提出，《慈善事業(yè)促進(jìn)法》頒布之日，可以作為全國(guó)性的公益慈善日。

實(shí)際上，早在幾年前，民政部就著手組織人員起草《慈善事業(yè)促進(jìn)法》，2006年全國(guó)兩會(huì)期間，民政部副部長(zhǎng)李立國(guó)就慈善事業(yè)今后的發(fā)展這一宏觀視角，談到了慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及今后幾年中國(guó)政府促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的主要政策方向。他表示，《慈善事業(yè)促進(jìn)法》已經(jīng)進(jìn)入國(guó)務(wù)院2006年立法項(xiàng)目，并將于2007年提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。但在2007年，由于對(duì)慈善事業(yè)立法的認(rèn)識(shí)還存在分歧，因此在全國(guó)人大的立法日程上，這部法律仍沒有在考慮之列，慈善立法還尚在期待中。

2007年“兩會(huì)”之前，全國(guó)人大常委鄭功成在接受媒體采訪時(shí)也表示，目前，立法工作還處于民政部起草之中，它只是慈善事業(yè)立法的第一階段，全國(guó)人大2007年安排的法律審議工作計(jì)劃也未列入慈善事業(yè)立法。因此，慈善事業(yè)立法任務(wù)的完成尚需時(shí)日。“不過，畢竟第一階段的立法受到了重視，社會(huì)各界呼聲很高，慈善事業(yè)正在進(jìn)入一個(gè)迫切需要立法規(guī)范的大發(fā)展時(shí)期，所以，我預(yù)計(jì)下一屆人大有望制定慈善事業(yè)法，較樂觀的估計(jì)是2008年能夠提交審議，2009年前將可能獲得通過。”■

編輯：舒歌

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8月22日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，民政部副部長(zhǎng)竇玉沛在會(huì)上介紹說，《社會(huì)救助法》和《慈善法》都已列入了人大的立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃。

竇玉沛說，民政部在近年內(nèi)也進(jìn)行了積極的工作，除了在國(guó)內(nèi)進(jìn)行了大量的調(diào)查研究外，還在國(guó)際上請(qǐng)了很多專家參與了這方面的論證，舉辦了多次這方面的交流和論壇。《慈善法》從民政部現(xiàn)在的考慮來講，主要是按照全面推進(jìn)和必要規(guī)制的原則，對(duì)慈善的組織、慈善的捐贈(zèng)、慈善的信托、志愿者服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)與鼓勵(lì)政策，以及法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。

目前這兩部法律經(jīng)民政部審議通過后，還要報(bào)到國(guó)務(wù)院審議，由國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大進(jìn)行最后審議。