發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設研究

摘要：20多年來的改革開放，使得全國各地小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力大大增強，同時，也帶來了大量小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題。作為城鎮(zhèn)體系基礎的小城鎮(zhèn)，尤其是發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)，正在經(jīng)歷著深刻的社會變革，城鎮(zhèn)建設規(guī)模大、速度快，經(jīng)濟超常增長，新問題層出不窮，矛盾重重，迫切需要開展對小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設研究，積累經(jīng)驗，探尋對策，總結規(guī)律。

關鍵詞：發(fā)達地區(qū)；小城鎮(zhèn)；規(guī)劃建設；對策

改革開放20多年來，中國小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了前所未有的發(fā)展，隨著政治體制和經(jīng)濟體制的改革，全國各地小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力大大增強，尤其是發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)，建設規(guī)模大、速度快、經(jīng)濟超常增長，同時也帶來了大量小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題。作為城鎮(zhèn)體系基礎的小城鎮(zhèn)正在經(jīng)歷著深刻的社會變革，城鎮(zhèn)建設速度快，新問題層出不窮，迫切需要小城鎮(zhèn)政府采取具體措施，進行綜合調控，迫切需要開展對小城鎮(zhèn)發(fā)展的超前研究，積累經(jīng)驗，研究對策，總結規(guī)律。

本文所指發(fā)達地區(qū)是一個相對概念，主要指經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這在國內并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。以2004年全國31個省、自治區(qū)、直轄市相關經(jīng)濟數(shù)據(jù)的比較和分析認為：北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等8省市為中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

1989年中國城市規(guī)劃學術委員會小城鎮(zhèn)學組為加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃理論的研究，界定3萬人口以上的未設市建制的縣城和建制鎮(zhèn)為小城鎮(zhèn)。

發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)轉變的開拓起步階段，實現(xiàn)工業(yè)化先進鎮(zhèn)的加速發(fā)展階段，實現(xiàn)生態(tài)鎮(zhèn)的轉型階段。小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中奠定了良好的基礎，轉移了大量的農(nóng)村剩余勞動力，避免農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模集中向大、中城市盲目流動，提高了廣大農(nóng)民的素質，改善了小城鎮(zhèn)及農(nóng)村的生活質量，擴大了內需，推動了國民經(jīng)濟更快地增長，為中國的城鎮(zhèn)化建設做出了貢獻。

一、發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展及在城鎮(zhèn)化進程中的重要作用

改革開放的一個重要方面，是通過農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，迅速改變農(nóng)村貧窮落后的面貌。農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速興起，農(nóng)村經(jīng)濟實力不斷增強，使農(nóng)村城鎮(zhèn)化找到了有力的依托，小城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐明顯加快，農(nóng)村面貌得到了極大改善，城鎮(zhèn)數(shù)量迅速擴張，加快了小城鎮(zhèn)社會結構、經(jīng)濟結構和人口結構的演變，對吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力和加速提高城鎮(zhèn)化水平起到了重要的作用。

(一)小城鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

新中國成立后，小城鎮(zhèn)的發(fā)展歷經(jīng)了曲折的道路，大體可分為三個時期：1949～1955年是小城鎮(zhèn)的起飛時期，農(nóng)村經(jīng)濟活躍，各項事業(yè)開始走上有組織、有計劃發(fā)展的道路；1957～1977年是小城鎮(zhèn)的衰落和蕭條時期，在此期間，小城鎮(zhèn)逐漸失去了賴以生存的基礎；1978年以后是改革開放時期，小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出發(fā)展、繁榮的景象。改革開放后，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，小城鎮(zhèn)迅速增加。1953年6月30日第一次全國人口普查，中國共有5402個建制鎮(zhèn)，到1978年底，建制鎮(zhèn)撤銷了2552個，只剩下2850個，到1987年底，建制鎮(zhèn)發(fā)展到9121個，到2004年底，全國建制鎮(zhèn)增加到17785個，比1978年增加了524％。

(二)小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化中的重要作用

小城鎮(zhèn)是一個復雜的有機綜合體，它既是一個相對獨立的系統(tǒng)，又是若干宏觀大系統(tǒng)的一個構成要素，小城鎮(zhèn)的發(fā)展不僅關系到自身的建設與發(fā)展，還關系到若干宏觀大系統(tǒng)的良性運轉，發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高中國城鎮(zhèn)化水平的重要途徑。

1 小城鎮(zhèn)是推進城鎮(zhèn)化的前沿基地

大力發(fā)展小城鎮(zhèn)是從根本上解決中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的一個戰(zhàn)略舉措。當前解決“三農(nóng)”問題的關鍵是要大量減少農(nóng)民數(shù)量，不斷增加農(nóng)民收入。中國約70％的人口居住、生活在農(nóng)村，單位土地的產(chǎn)出率較低，種植業(yè)增長的空間也很有限。只有把大多數(shù)農(nóng)民從土地上解放出來，進入城鎮(zhèn)定居，并在城鎮(zhèn)中獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入，才能從根本上解決農(nóng)民脫貧致富問題；只有把大部分農(nóng)村剩余勞動力轉移到城鎮(zhèn)，留在土地上的農(nóng)民才有可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)才有可能成為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)；同時，也只有在“三農(nóng)”問題解決后，中國才能最終實現(xiàn)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)才能得到健康發(fā)展。

2 發(fā)展小城鎮(zhèn)是解決農(nóng)村剩余勞動力問題的根本出路

隨著科技的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)村剩余勞動力會越來越多，如果都涌進大、中城市，這些城市將不堪重負，產(chǎn)生嚴重的“城市病”。如果小城鎮(zhèn)能得到科學合理的發(fā)展，就能夠較好地解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，緩解大中城市的人口壓力，保證社會的安定和城鄉(xiāng)人口的合理布局，從而提高城鎮(zhèn)化水平，發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力更為明顯。

3 小城鎮(zhèn)是接受城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉移的橋梁

許多特大城市、大城市的中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)結構要調整，部分工業(yè)要從中心城區(qū)遷出，要接納這些企業(yè)和城市中膨脹的人口，小城鎮(zhèn)是首選之一；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨著二次創(chuàng)業(yè)和集中建設，在客觀上需要小城鎮(zhèn)為其提供發(fā)展的條件和空間，這樣不僅解決了特大城市、大城市的發(fā)展難題，而且使城鄉(xiāng)經(jīng)濟廣泛聯(lián)合，相輔相成，促進了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展。

4 小城鎮(zhèn)是提高人口素質、促進社會進步的基地

小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城市與鄉(xiāng)村的紐帶，也是現(xiàn)代文明和中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)的匯集點。小城鎮(zhèn)既能較好、較快地接受現(xiàn)代城市文明的生活信息，又能更方便地把這種信息傳遞給農(nóng)民，從而逐漸地提高農(nóng)村居民的文化修養(yǎng)，改變農(nóng)民傳統(tǒng)的思維方式和生活方式，從而推動整個社會的進步，這也是城鎮(zhèn)化的一個重要方面。

二、發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的特點與存在的問題

村落、集市、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)與城市都是一定社會歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物。小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)雙向轉化的過程中，成了城鄉(xiāng)的交匯點，成為城市聯(lián)系廣大農(nóng)村的橋梁，既具有城市的特點，又具有農(nóng)村的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展要求小城鎮(zhèn)吸收和容納巨大的剩余勞動力，并提供多種社會服務；商品流通要求小城鎮(zhèn)提供集散和交換的條件；農(nóng)民生活水平提高要求小城鎮(zhèn)滿足農(nóng)民日益增長的物質、文化生活的需求。但是，這種全方位的快速發(fā)展，使得小城鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到了許多問題。

(一)發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的特點

發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)在不同的發(fā)展時期面臨的問題也不同。20世紀70年代前城鎮(zhèn)功能不完整，設施也不配套，建設規(guī)模小，職能單一。進入20世紀80年代，隨著工商業(yè)的發(fā)展和市場繁榮，對基礎設施和公共服務設施的要求越來越高，城鎮(zhèn)功能日趨完善。

1 經(jīng)濟騰飛為小城鎮(zhèn)建設奠定了基礎

經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)發(fā)展的前提和基礎，城鎮(zhèn)發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的目的和保證。現(xiàn)在，發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)，骨干企業(yè)已進人成熟期，具備了資金、技術、人才、設備、信息、市場的條件，依靠科學技術和先進的管理手段形成了相當?shù)囊?guī)模和經(jīng)濟技術實力，具有很強的競爭能力，使發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟具有城市經(jīng)濟的特點。

2 小城鎮(zhèn)發(fā)展進入城市型階段

小城鎮(zhèn)是由農(nóng)村集市發(fā)展而成，是在農(nóng)村中定期交換市場的基礎上形成的，是隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展、分工的加深與商品交換的擴大，并有一定數(shù)量的商業(yè)、手工業(yè)者定居、經(jīng)營的條件下形成與發(fā)展起來的。小城鎮(zhèn)是集市發(fā)展的高級階段，同時又是城市發(fā)展的初級階段。發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支撐和推動下發(fā)展起來的，具有一定的人口規(guī)模和消費群體，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重較高，小城鎮(zhèn)建設具有較高的水平，基礎設施水平也較高。城鎮(zhèn)發(fā)展的速度快，建設量大，城鎮(zhèn)功能齊全，除滿足本鎮(zhèn)居民生活外，還能吸引周圍農(nóng)村群眾來此消費。發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)已進入城市型的發(fā)展階段。

3 農(nóng)民生活方式不斷城市化

小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展引起農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式的變革。珠江三角洲的農(nóng)民生活水平甚至已經(jīng)超過全國許多中等城市。如小欖鎮(zhèn)2005年末銀行個人儲蓄額已達150億元，人均存款達7萬元。人們創(chuàng)造了同城市接近的較高的生活水平和新的生活環(huán)境、生活概念、生活情操和生活內容。城鄉(xiāng)經(jīng)濟繁榮、商業(yè)發(fā)達，生活服務設施配套、社會福利和保障系統(tǒng)健全，基礎設施水平較高，從而使小城鎮(zhèn)具有良好的投資環(huán)境。大部分鄉(xiāng)村地區(qū)既有現(xiàn)代化的物質文明，也有現(xiàn)代化的精神文明。

4 不同類型的專業(yè)鎮(zhèn)正在崛起

以中小企業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)為依托的小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展，涌現(xiàn)出一批社會總產(chǎn)值超10億元的專業(yè)鎮(zhèn)。一鎮(zhèn)生產(chǎn)一種或數(shù)種工業(yè)產(chǎn)品，產(chǎn)供銷一條龍。這種專業(yè)鎮(zhèn)在珠江三角洲地區(qū)星羅棋布，大量出現(xiàn)。據(jù)2000年的統(tǒng)計，廣東省1556個市轄鎮(zhèn)中，經(jīng)濟規(guī)模達20億元的專業(yè)鎮(zhèn)有125個，它們絕大多數(shù)集中在珠江三角洲地區(qū)。如：南海市有以鋁型材為支柱產(chǎn)業(yè)的大瀝鎮(zhèn)、以小五金業(yè)為主業(yè)的金沙鎮(zhèn)、制鞋業(yè)為主的平洲鎮(zhèn)、玩具業(yè)的官窯鎮(zhèn)、皮革業(yè)的羅村鎮(zhèn)等。中山市有古鎮(zhèn)燈飾、小欖五金、沙溪服裝、大涌紅木家具等。順德有倫教的木工機械、樂從家具等。東莞市由虎門服裝、厚街家具、大朗毛織，以及石龍、石碣、清溪的電子制造業(yè)，樟木頭、常平的房地產(chǎn)業(yè)等，都成為帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的龍頭。

(二)發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中存在的問題

發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化進程迅速，城鎮(zhèn)密集，這些地區(qū)正發(fā)生著深刻的社會變革，城市建設速度快，人口在廣泛的區(qū)域內集中，經(jīng)濟基礎普遍增強，特別是小城鎮(zhèn)的自我發(fā)展能力大大提高，經(jīng)濟呈高速發(fā)展態(tài)勢。但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化代價巨大，環(huán)境污染急劇惡化。

以小城鎮(zhèn)為代表的城鎮(zhèn)化進程中質的發(fā)展與量的擴張之間的矛盾仍然很突出，直接導致了小城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的矛盾，土地浪費現(xiàn)象嚴重，城鎮(zhèn)土地承載力缺乏實質性落實，小城鎮(zhèn)建設用地占用耕地的計劃性較差，土地利用率低。

1 “城市病”在小城鎮(zhèn)蔓延

小城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定因素突出，建設雷同，原有的基礎不能適應高速發(fā)展的要求，大多數(shù)小城鎮(zhèn)采取自己劃地、自己用地、自己批地的方法，很多項目并未按照國家環(huán)境管理的政策和制度來執(zhí)行，必然造成土地資源的浪費和嚴重的環(huán)境污染。以各種公害為特征的“城市病”正在向更大的區(qū)域蔓延，有成為“地區(qū)病”的趨勢，工業(yè)化是以犧牲農(nóng)民的利益為代價。原與該地區(qū)工業(yè)發(fā)展并駕齊驅的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因土地資源減少、污染嚴重等因素的影響，已不能適應當前城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，對自然環(huán)境和人文環(huán)境的破壞正在加劇。

2 多核結構影響小城鎮(zhèn)功能

小城鎮(zhèn)在自然形成的過程中，都是以幾個相對獨立的農(nóng)村居民點為基礎逐漸發(fā)展而成，每個靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的村落都有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當這些村落被城鎮(zhèn)吸收、包含以后，已經(jīng)初具規(guī)模的工業(yè)用地就無法再按功能分區(qū)拆遷或集中，這樣發(fā)展的小城鎮(zhèn)結構特征就呈現(xiàn)出一種多核結構。小城鎮(zhèn)形成初期，城內交通還處在步行或以自行車為主的起步階段，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來的工業(yè)項目多以加工型為主，這種多核結構兼顧了居民的生產(chǎn)、生活方便，減少了道路上的消耗。同時，對于一個村來說，有一個大企業(yè)，就使得全村的物業(yè)升值，僅出租物業(yè)、經(jīng)營小商店的收入已能保證村民具有良好的生活，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，尤其是臨時型、離散型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，既給初期起步的小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來了方便與動力，又給小城鎮(zhèn)發(fā)展留下隱患，還對周圍農(nóng)業(yè)環(huán)境造成污染，對鄉(xiāng)村聚落環(huán)境和自然景觀帶來破壞，影響到小城鎮(zhèn)的功能布局。

3 “工業(yè)化”危及小城鎮(zhèn)人居環(huán)境

鄉(xiāng)村工業(yè)化的無序發(fā)展，將原來相對集中于城市的污染源帶到了小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)，從而擴散為交叉性的大面積污染。大城市的許多“公害產(chǎn)業(yè)”在越來越多的城市環(huán)境監(jiān)督措施的嚴格制約下，逐漸“躲”到小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中去“生存”。污染性鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展所帶來的小城鎮(zhèn)的“繁榮”，客觀上是以既得利益換取了環(huán)境的污染，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展中的一大障礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三廢”除了對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成威脅外，資源的過度開發(fā)以及農(nóng)業(yè)資源的污染，也對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了嚴重威脅。

4 環(huán)境容量制約小城鎮(zhèn)的發(fā)展

在現(xiàn)行體制下，小城鎮(zhèn)的發(fā)展都在各自行政范圍之內，而小城鎮(zhèn)的地域范圍很小，尤其是發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出嚴重的人多地少的態(tài)勢，小城鎮(zhèn)工業(yè)布局混亂、不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展及其污染難以控制，以及人口增加(尤其是外來人口)帶來的生活污染的增加，加上小城鎮(zhèn)基礎設施不完善，土地資源的嚴重不足危及到小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。

三、發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的結構轉變

高速的經(jīng)濟增長推動了小城鎮(zhèn)結構轉變的進程。20世紀90年代初以來，小城鎮(zhèn)在政府建設投資拉動和外資、民間資金的多重推動下，表現(xiàn)出鮮明的政府主導與地區(qū)自發(fā)增長相結合的特征，小城鎮(zhèn)建設模式逐步由計劃經(jīng)濟時期的政府單一投資主體轉變?yōu)槎嘣顿Y主體并存的局面，小城鎮(zhèn)發(fā)展機制日益市場化。

(一)城鎮(zhèn)結構出現(xiàn)鄉(xiāng)村一城市轉型

過去，小城鎮(zhèn)都是重要的糧農(nóng)生產(chǎn)基地，進入20世紀90年代以來，小城鎮(zhèn)充分利用地緣優(yōu)勢和改革開放的政策發(fā)展對外加工業(yè)，使經(jīng)濟高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構迅速轉變，走上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴大，基礎設施和公共服務設施日臻完善，走出了一條獨具特色的超常規(guī)發(fā)展之路，完成了農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)向城市型小城鎮(zhèn)的轉變，如：中山市小欖鎮(zhèn)在20世紀80年代一直處于發(fā)展初期的平緩準備階段，1990～2004年處于發(fā)展中期的陡升階段，未來將進入成熟發(fā)展的再次平緩階段。小欖鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)生產(chǎn)總值之比從1990年1:9.7轉變?yōu)?005年1:42，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重從1999年6:60:34轉變?yōu)?004年1.2:65.1:33.7，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重不斷增加，充分顯示產(chǎn)業(yè)結構已經(jīng)從農(nóng)業(yè)型轉變?yōu)楣I(yè)型。1990年小欖鎮(zhèn)區(qū)建設區(qū)面積3.3平方公里，零散自然村用地約2平方公里左右，到2005年鎮(zhèn)區(qū)建成區(qū)面積13平方公里，全鎮(zhèn)建設用地40平方公里，建設了20萬噸的自來水廠，5萬噸的污水處理廠，110萬千瓦的發(fā)電廠，城鎮(zhèn)形態(tài)與結構已經(jīng)從農(nóng)業(yè)型轉變?yōu)槌鞘行汀?/p>

(二)企業(yè)結構出現(xiàn)外向一本土轉型

小城鎮(zhèn)通過出讓土地和土地入股等方式，吸納境外資金、設備、原材料和技術等，使經(jīng)濟得以迅速發(fā)展，走出了一條獨具特色的超常規(guī)發(fā)展之路。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟的壯大，涌現(xiàn)出許多本地的企業(yè)家，加上集體企業(yè)轉制，股份企業(yè)和私營企業(yè)快速成長，如小欖鎮(zhèn)外資企業(yè)占30％，私營企業(yè)占30％，合資企業(yè)和股份企業(yè)占40％，城鎮(zhèn)經(jīng)濟由原來的依靠外來企業(yè)逐步轉向企業(yè)本土化，增強了抵抗國際經(jīng)濟風險的能力，順利實現(xiàn)了企業(yè)結構由外向型轉變成本土型。同時，企業(yè)集團、股份制企業(yè)又從集中持股轉向適當分散持股，通過對股份企業(yè)的改組，企業(yè)內部的管理機制逐漸完善，使企業(yè)在吸收技術骨干等人力資源的補充和更新方面大大改進，企業(yè)技術結構不斷提高，正在從單純的生產(chǎn)加工為主的產(chǎn)品經(jīng)營方式逐步向資產(chǎn)經(jīng)營方式綜合發(fā)展。

(三)產(chǎn)業(yè)結構出現(xiàn)資源消耗、勞動密集一資金密集、技術密集轉型

小城鎮(zhèn)是從加工業(yè)起步發(fā)展外向型經(jīng)濟，以加工貿(mào)易作為切入點參與國際分工，大辦勞動密集型企業(yè)，成為帶動經(jīng)濟起飛的突破口，同時也帶來了土地資源消耗過多、經(jīng)營粗放、生態(tài)破壞和環(huán)境污染嚴重等問題。近年來小城鎮(zhèn)政府已經(jīng)意識到這個問題，加快了產(chǎn)業(yè)結構調整步伐，如東莞的產(chǎn)業(yè)結構從原來服裝、家具等加工，逐漸轉變?yōu)橥ㄓ崱㈦娮印⒂嬎銠C產(chǎn)品的生產(chǎn)，已成為南中國最具活力的發(fā)達地區(qū)之一和全球重要的通訊、電子、計算機產(chǎn)品加工基地，市場份額占全球的30％左右，順利實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構由資源消耗、勞動密集型轉變成資金密集、技術密集型。

(四)市場結構出現(xiàn)“借船出海”——自立門戶

在工業(yè)外向發(fā)展的過程中，小城鎮(zhèn)注意結合本鎮(zhèn)具體情況，以國內市場為依托，以國際市場為導向，二者密切結合。一方面，利用自己勞動力和交通方面的優(yōu)勢積極參與國際分工和交換，使出口貿(mào)易得到迅速發(fā)展，另一方面重視產(chǎn)品銷售，使銷售網(wǎng)絡遍布祖國的大江南北。如：珠江三角洲小城鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)品的市場流向已三分天下，1／3供廣東本省，1／3銷往內地，1／3銷往國際市場，形成了獨立的市場結構與網(wǎng)絡。

四、小城鎮(zhèn)政府的職能轉變

職能泛指一定的人員或組織所具有的職責和功能，政府職能就是政府具有的職責或作用。政府職能具有相對穩(wěn)定性，但政府管理的目標和任務具有多變性，隨時間、地點、條件而不斷發(fā)生變動。

長期以來，中國政府的行政權力和承擔的職能過分膨脹，幾乎成了“全能政府”，集政治職能、社會職能、經(jīng)濟職能和管理職能于一身，最突出的弊端就是“職能錯位”，該管的事沒管好，不該管的事管得過多，形成政府行為的一系列后遺癥，從而影響了社會進步。

(一)著力制度創(chuàng)新

沒有制度創(chuàng)新提供的激勵因素和機會，沒有好的制度環(huán)境下形成的有序競爭條件，沒有合理的制度保護人們的合法收益，社會進步就不可能實現(xiàn)。

國家制定小城鎮(zhèn)發(fā)展政策的目的，就在于提供激勵小城鎮(zhèn)發(fā)展的機制，構建有利于市場機制發(fā)揮作用的制度環(huán)境。小城鎮(zhèn)戶籍制度、農(nóng)村土地使用權流轉制度、農(nóng)村社會保障制度、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中的制度、鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度、行政區(qū)劃調整制度、行政管理制度和城鎮(zhèn)建設投融資制度等方面的改革都是制度創(chuàng)新的舉措，而這些制度創(chuàng)新有一個共同的趨勢，就是越來越重視調動基層政府和經(jīng)濟主體的積極性，越來越強調保護社區(qū)集體、企業(yè)和個人的產(chǎn)權和利益，越來越強調賦予企業(yè)和個人更多的自主選擇權和發(fā)展機會，提供更多的激勵。

(二)塑造服務型政府

政府的角色是為企業(yè)、社會服務，發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)政府作出了許多新的嘗試。如中山市小欖鎮(zhèn)政府通過深入基層、企業(yè)調查研究，及時掌握基層和企業(yè)發(fā)展動態(tài)，努力幫助基層和企業(yè)克服各種困難，充分發(fā)揮政府職能部門的作用，減少基層和企業(yè)辦事的過程，簡化程序，降低企業(yè)成本。幫助企業(yè)解決新產(chǎn)品研發(fā)、技術改造、科技創(chuàng)新、產(chǎn)品原材料出口和招聘培訓專業(yè)人才等問題。推動企業(yè)成立行政商會、協(xié)會，實行行業(yè)自律，打造企業(yè)的良好信譽，由政府牽頭積極推進民間資金投入城鎮(zhèn)建設，完善政府的服務平臺，為基層和企業(yè)營造良好的發(fā)展氛圍，塑造了服務性政府的新形象。

(三)完善社會保障體系

發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)多建立健全了獨立于企事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務社會化的社會保障體系，實行全鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金社會化發(fā)放，完善失業(yè)保險制度，完善社會救濟和社會福利制度，加強和完善了最低生活保障制度，建立起合作醫(yī)療和醫(yī)療保險，讓全鎮(zhèn)居民都享受到社會保障，完成了全鎮(zhèn)人民由土地保障到物業(yè)保障，最終過渡到社會保障的過程。

五、發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的對策

結合發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口聚集已經(jīng)達到一定規(guī)模的實際，制定相關政策措施，優(yōu)化小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設，控制小城鎮(zhèn)無序發(fā)展、盲目建設，通過土地、稅收等相關政策的引導，促進小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構的調整，改革行政管理體制，提高土地利用率，帶動建設水平的全面提高。

(一)基礎設施與公共服務設施實現(xiàn)建設共享

一方面要按照市場經(jīng)濟的規(guī)律，打破壟斷，引人市場競爭機制，建立多元化的投融資機制。以鎮(zhèn)政府投資為導向，本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，支持、鼓勵和引導企業(yè)和民間資金參與小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設，政府搭建一個平臺，實現(xiàn)建設投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化。另一方面，積極推進基礎設施和公共服務設施的共建與共享，如通信管線的建設可以由一個承建商通過招標方式來建設，提供給多家通信營運商使用，承建商負責管線與基站的維護，多家營運商共用發(fā)射塔，既可以減少發(fā)射塔對城鎮(zhèn)景觀的污染，又可以節(jié)省城鎮(zhèn)有限的空間，減少重復建設的機率，同時，營運商也能降低維護成本。建設資源共享在大城市難以做到，在小城鎮(zhèn)則比較容易。

(二)改革行政管理體制

小城鎮(zhèn)政府的行政管理權限非常有限，幾乎名行各業(yè)都沒有行政執(zhí)法權，應根據(jù)各鎮(zhèn)的實際情況給予中心鎮(zhèn)更大的行政權力，在投資項目立項審批、有關許可證發(fā)放、城鎮(zhèn)管理上，采取備案制和委托授權，減少辦事環(huán)節(jié)和程序，解決“看得見管不著，管得著看不見”的現(xiàn)象。

(三)發(fā)揮小城鎮(zhèn)規(guī)劃的調控職能

小城鎮(zhèn)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)政府對城鎮(zhèn)發(fā)展和建設重要的宏觀調控手段，是小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的重要依據(jù)規(guī)劃必須要有科學性、合理性和可操作性，對土地利用、協(xié)調發(fā)展、發(fā)揚地方特色及與其他規(guī)劃的協(xié)調等方面具有指導意義，上級部門只要對小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃進行論證與審批，地方政府按規(guī)劃去建設，而不需要每個建設項目去上報主管部門報批。如果規(guī)劃要調整則應報原審批部門批準。

要沖破行政區(qū)域的界限，加強小城鎮(zhèn)之間的規(guī)劃銜接，建立發(fā)展有序的城市型城鎮(zhèn)體系，改變各鎮(zhèn)只考慮自身利益、重復建設、功能錯位、互相內耗的現(xiàn)象，逐步形成中心鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村相互輝映，農(nóng)業(yè)地域與城鎮(zhèn)地域有機交錯，經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的格局。

(四)加快小城鎮(zhèn)土地使用制度改革

新型城鎮(zhèn)化土地集約利用要求小城鎮(zhèn)發(fā)展要堅持內涵與外延相結合，以內涵發(fā)展為主的指導思想，嚴格控制增量土地，充分發(fā)揮存量土地利用的潛力，合理安排經(jīng)濟建設和城市發(fā)展所必須的建設用地，實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地的最佳配置。

對發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)區(qū)別對待，尤其是對中心鎮(zhèn)在用地指標上適當放寬，支持其快速發(fā)展，在市域總量平衡的基礎上，安排好用地指標的調整。增加舊城區(qū)與工業(yè)區(qū)的容積率，提高單位面積投資密度的標準，緩解項目與土地之間的矛盾，提高土地的經(jīng)濟效益。

(五)建立服務型的強勢政府

發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)雖然具有較強的經(jīng)濟實力，但全民素質普遍較低，人才缺乏，與高速增長的經(jīng)濟發(fā)展極不協(xié)調，這就迫切需要建立服務型的強勢政府，在城鎮(zhèn)發(fā)展的方方面面顯示出較強的引導能力和調控能力，使得經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、城鎮(zhèn)建設和生態(tài)平衡均衡發(fā)展，形成較強的綜合競爭力。通過再教育等方式提高全民的綜合素質，協(xié)調各方面的利益，妥善解決各階層的訴求，走共同富裕的道路，形成人人各盡所能、各得其所、互相幫助、和諧相處的局面。貫徹尊重科學、實事求是、以人為本的科學發(fā)展觀，形成一整套制度化的程序、方法，減少人為因素的影響，走可持續(xù)發(fā)展之路。