領悟“民主意識”

最近，媒體常談到“民主是個好東西”或“民主不是個壞東西”，這使我回憶起，我心靈上第一次受到“民主意識”深深撞擊的情景。那還是20世紀80年代初我到美國不久的事

“我是納稅者”

感謝改革開放政策以及福特基金的資助，1980年中國社科院將我作為中國第一批中美交流學者送到美國哈佛大學國際發(fā)展研究所（HIID）進修經濟學。我在離學校只須步行15分鐘路程的一家公寓租用一間住房，房東是杰奎琳·斯班尼太太，雖已離婚，帶著一個初中男孩，仍使用丈夫的姓，與丈夫保持友好往來。實際她是二房東，替我從未見過的房東經營幾間出租房，本人雖大學畢業(yè)，但只是超市售貨員，是一個高學歷低收入的普通婦女。

按照當時福特基金規(guī)定，我們在美國進修的兩年間，可享用在美國國內旅行一次優(yōu)待，可用于國內觀光，也可用于到其他城市作學術訪問。我想用這筆旅費訪問華盛頓的學術單位和著名學者，我的指導導師杜森伯里教授（曾任總統(tǒng)顧問委員會委員）還熱情給我寫了幾封介紹信，去拜訪幾位學者及官員。此外，我還打算參觀多處博物館。

記得一天下午，我把去華盛頓的計劃告訴了房東斯班尼太太。她聽了后建議，“有一個地方你一定要去看看，那就是國會，特別是舉行聽證會的時候?！彼诌M一步說，她有時去華盛頓看望親戚或度假時，總要找機會去看看國會的聽證會。我當時一愣，不大相信她這話的真實性，條件反射，使我眼前立即呈現(xiàn)出我國人民大會堂門前警衛(wèi)森嚴的景象。我狐疑地問她，“警衛(wèi)會讓你進國會大廈嗎？”至今我還能清楚地記得她當時一臉的表情，起初，她一臉范然，似乎對我的問題覺得莫明其妙，隨即她爽朗地回答：“why not? I am taxpayer?！保ā盀樯恫蛔屵M？我是納稅者?！保┊敃r講這句話時她那種坦蕩豪邁的神情，讓我至今猶歷歷在目。

盡管在這次閑談中根本沒有討論及涉及政治制度或“民主”之類的嚴肅話題或字樣，但她“我是納稅者”鏗鏘有聲的回答，在我內心深處激起一層層的思緒，除了感受到她的“納稅意識”之外，更多的是她強烈的“民主意識”，讓我至今仍縈繞于腦海。

使“民主意識”變成自我意識

“我是納稅者”首先觸發(fā)我想到的是一種“主人翁”意識。杰奎琳講這話時，其豪邁的神氣，使我似乎看到一個高大的身影，矗立在白宮、國會大廈面前對他們大聲說，你們（官員和議員們）是我們用稅金供養(yǎng)的，我是你們的“主子”，按中國話解讀，就是我是“當家作主”的。而幾十年來，我們熟悉了“人民當家作主”的教誨，自己是主人的觀念還沒有成為百姓的“自我意識”。

“我是納稅者”，使我強烈感受到的是一種現(xiàn)代市場經濟的“納稅意識”，這種意識跟我們頭腦中傳統(tǒng)的“納稅”觀念截然不同，傳統(tǒng)的稅收觀點，完全是一種“義務”，我國農民在幾千年的封建社會里，繳納“皇糧”完全是天經地義的“義務”，從不敢奢望“回報”，更不敢聯(lián)系到什么“權利”。然而，“我是納稅者”所透現(xiàn)的決不只是“義務”觀念，而是與“義務”相對應的“權利”觀念，這是市場經濟和民主制度長期培育出來的現(xiàn)代“納稅意識”。在杰奎琳看來，盡管她是一個非常普通的藍領職工，但她依法納了稅，就有權監(jiān)督政府和議會是如何履行他們的職責，有權利知道和監(jiān)視她繳納的稅金是如何花費的。

封建社會長期滋生的“清官好皇帝”思想在我國民眾觀念中仍然很流行。“包青天”、“少年包青天”、“狄仁杰”、“康熙微服私訪”等等一再播放的影片，有意無意地宣傳“清官好皇帝”之類的“人治”觀念?！爱敼俨粸槊褡髦?，不如回家賣紅薯?！边@是報刊、電視中經常作為正面思想來教育廣大干部和群眾的，有不少官員也常以此來“自勉”或“自豪”。它是要“官”替“民”作主，而不是要百姓自己“當家作主”。至于“官”是否真正為百姓著想，或者在多大程度上為百姓著想，完全取決于“官”自身的素質，這基本上是“人治”而非“法治”思想，跟“民主”意識還有相當距離。所謂“民主”或“人民當家作主”，決不是不要集中，要緊的是這個“集中”不僅來自百姓，而且“集中”之后還須受到百姓“制約”，這就須要有完善的法制體系。只有在發(fā)達的市場經濟和完善的法制體系以及較高的文化教育水平等條件下，經過長時期的熏陶，“民主意識”才能培育出來，才能從某種外在的東西（由課堂、講堂、媒體灌輸）變成人們的“自我意識”。

公共財政與民主機制

“當家作主”意識決不是一句空洞的口號，這是因為存在某種“機制”，使“納稅者”能親身地感受到可施展其“當家作主”的職能。據我個人在美國學習時的觀察（先后兩次共4年）的觀察與生活體驗，這和“公共財政”及“民主”機制有關。

在市場經濟下，稅收是財政收入的主要來源，是政府賴以生存和運行的經濟基礎。在西方，政府作為一國的政治實體，除履行國防、外交、公安、公共衛(wèi)生、義務教育等政治性、社會性公共服務外，也具經濟性公共服務職能。主要是：（1）提供公共產品和公共服務（如基礎設施）；（2）維護市場秩序，防止壟斷，確保公平競爭；（3）實施宏觀調節(jié)（由中央政府而不是由地方政府承擔）；（4）支持社會保障，提供一般福利設施。政府這一切的活動的經費全部來自各級政府的財政預算。這樣，政府便成為“公共服務型政府”，政府的財政被稱之為“公共財政”，其收入來源就是來自廣大“納稅者”公眾所繳納的稅金。

“我是納稅者”所體現(xiàn)的“當家作主”的“主人翁”精神，一方面表明是我們納稅者公眾用稅金供養(yǎng)了政府，但更重要的一面是“納稅”的義務也賦予了“納稅者”“制約”或影響政府的“權利”，但如何確保“納稅者”具有行使“制約”、“影響”政府的權利呢？我認為，政府的活動以及“官員”及“議員”的決策是否得當，除了輿論的監(jiān)督外，重要的是“議會制”、“選舉制”提供了這類制約機制。

政府（無論是中央或地方）重大舉措、活動或重要官員任命，都要受到相應議會的制約，議會常舉行各種聽證會來審議政府的動議，而且許多聽證會是對公眾開放的，但一般聽眾只能在樓上靜靜地聽、看議會的進行，不許干擾會議。議會決議是“透明”的，使公眾享有“知情權”。而且還有“問責制”，不僅議會對政府（或官員）的錯誤決策要“問責”，而議員在議會中的表現(xiàn)也是公開的，記錄在案。

如果說議會制約著政府，那么選舉制度給公眾（納稅者）提供了制約議員的機制。我的房東及華裔朋友告訴我，議員跟當?shù)鼐用癯Ｓ新?lián)系，議員的辦公室電話號碼是公開的，當?shù)鼐用裼惺裁匆庖姟⒁罂纱螂娫捈s見議員，議員有專門規(guī)定時間接待來訪者，議員受理后會跟政府有關部門聯(lián)系，并負責定期反饋。而議員所要求居民的是“選票”。

我在旅美期間，曾多次碰上議會選舉，在競爭期間我?？吹礁傔x者本人長時間地站在街心花園豎立的橫幅標語牌下面，標語上寫著“請投我一票”及本人名字，而競選者則衣冠楚楚地站在那里跟所有過往車輛摘帽致意。而選民并不是根據他在競爭期間的表現(xiàn)，而是根據他平時在議會或其他工作中的表現(xiàn)及業(yè)績（政績或劣績）來決定是否給他投下神圣的“一票”。這“一票”就是“納稅者”手中掌握的“制約”機制，就是他履行“當家作主”的職能。有了這一套“制約”機制，“公共財政”才能成為現(xiàn)實和完整的體系。

我國建立“公共財政”已有多年，但為什么還常出現(xiàn)“重復建設”、“形象工程”、“首長工程”呢？為什么過去幾十年公共產品與服務多集中于城市而疏遠于農村和偏遠山區(qū)？有的地方官員兩眼只看上面，只追求一時政績，而不顧及環(huán)境污染、資源破壞，既無聽證會，更缺問責制，照舊可以易地升遷。今年兩會有較明顯改進，政府決定加大對農村及落后地區(qū)提供公共產品（醫(yī)療、教育及基礎設施）的力度。特別給人印象深刻的，代表、委員們坦言直陳，提出奧運的鳥巢工程、國家大劇院工程的浪費性及不安全性。國外媒體說“橡皮圖章硬起來”了，表明民主改革有所進步。主政者也許出于好心，但“為民作主”決策，卻沒有讓公眾參與決策，那么公眾只有承擔后果的份，最多只能“放放馬后炮”，無能為力（缺乏問責制）。自下而上“制約”機制卻無法建立。

“民主既是目的，也是手段?！笔侄伟ā懊裰髦贫取彼枰母鞣N機制，而機制的建立需要有經濟發(fā)展、文化教育、法制建設、社會設施等各方面的條件，特別要加強的是自下對上的“制約”機制。只有機制完備了，民主的目標才可達到。

（作者為國家發(fā)改委宏觀經濟研究院研究員）