當(dāng)前我國(guó)地方治理的困境及其突破

當(dāng)前我國(guó)把發(fā)展的眼光更多的放到地方、放到基層，避免國(guó)家發(fā)展內(nèi)力不足，國(guó)家加大對(duì)地方政府的政策資金的投入，大力推進(jìn)基層的建設(shè)、改革和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以開(kāi)放帶來(lái)的外生力與改革帶來(lái)的內(nèi)生力的相互配合，是推動(dòng)國(guó)家的健康和諧、持續(xù)發(fā)展的新發(fā)展觀。

地方治理的核心是誠(chéng)信

當(dāng)前，在我國(guó)地方治理的實(shí)踐過(guò)程中存在著經(jīng)濟(jì)、政治與文化等諸方面的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)是現(xiàn)實(shí)的、剛性的，其矛盾表現(xiàn)激烈。

隨著改革開(kāi)放的深化，我國(guó)在政治改革方面的滯后給經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性帶來(lái)一定的影響，甚至個(gè)別方面走向人們?cè)竿姆疵妗１热纾瑖?guó)有企業(yè)和金融體制改革中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)論快慢都意味著金融風(fēng)險(xiǎn)的積累；由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)下層的滴入效應(yīng)正在降低甚至趨于消失，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處越來(lái)越集中的流向少數(shù)人，而絕大多數(shù)人則受益很少甚至受損，產(chǎn)生所謂的“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”現(xiàn)象，增長(zhǎng)的內(nèi)生力出現(xiàn)減弱的趨勢(shì)，如果政治改革和發(fā)展不到位，經(jīng)濟(jì)改革只是實(shí)現(xiàn)了有限的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不可能產(chǎn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的和諧發(fā)展，而且經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是難以持續(xù)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展每前進(jìn)一步都會(huì)感到政治改革的緊迫性。同時(shí)，在政治生活領(lǐng)域中也存在著許多困難：黨風(fēng)廉潔建設(shè)，懲治腐敗行為等。

在以誠(chéng)實(shí)守信為代表的道德領(lǐng)域，地方治理的成敗取決于與否順民意、謀民利、得民心。中國(guó)人十分重視誠(chéng)信無(wú)欺的道德修養(yǎng)，并將其視為立人立業(yè)之本。誠(chéng)信是實(shí)施民主政治的前提，惟有取信于民才有政治的合法性和民眾參政議政。誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行離不開(kāi)誠(chéng)信。公民社會(huì)中，誠(chéng)信有利于促進(jìn)人們的相互信任，有利于公眾的心理安全。

社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)表現(xiàn)為政治有序、經(jīng)濟(jì)高效及人際交往和諧等層面，而每一層面目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都依賴于社會(huì)誠(chéng)信的建立。在地方治理實(shí)踐中，以誠(chéng)信為代表的道德難題造成了個(gè)人、團(tuán)體和社會(huì)的發(fā)展的困境，阻礙了地方治理的成功，甚至影響國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的新時(shí)期，我國(guó)地方治理實(shí)踐中除了存在以上的困境外，還面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市化和社會(huì)分配等許多問(wèn)題。使地方治理面臨巨大的挑戰(zhàn)。這些困難既有地方性，又有全局性。如果問(wèn)題能在基層解決，那么，將對(duì)國(guó)家整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生巨大貢獻(xiàn)。

我國(guó)地方治理的目標(biāo)選擇

目前，我國(guó)地方治理的目標(biāo)選擇主要表現(xiàn)為：逐步消除地方貧困、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，保護(hù)環(huán)境、保持地方可持續(xù)發(fā)展，建立合理的地方治理模式和完善地方文化教育建設(shè)及公民思想教育工作等。

逐步消除地方貧困、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。消除貧困是中國(guó)人一直的愿望和期盼。因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困和促進(jìn)地方發(fā)展就成了地方治理的首要目標(biāo)。如果不從根本上解決地方的貧困問(wèn)題，其他目標(biāo)也就很難實(shí)現(xiàn)，地方治理也將失去意義。所以消除地方貧困、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)不僅是地方治理的目標(biāo)，也是國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)。中央和地方政府加大投資地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，努力提升地方政府的公共服務(wù)能力，為地方的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。國(guó)家應(yīng)更加關(guān)注弱勢(shì)群體的生活和權(quán)益，通過(guò)多種途徑提高農(nóng)民的收入，逐漸縮小貧富差距，真正做到藏富于民。

保護(hù)環(huán)境、保持地方可持續(xù)發(fā)展。在全球化背景下，地方治理的目的在于尋找平衡各種價(jià)值、促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展的道路。保持地方可持續(xù)發(fā)展是各國(guó)地方治理實(shí)踐的重要目標(biāo)，關(guān)系到地方治理行動(dòng)的定位和導(dǎo)向。地方的可持續(xù)發(fā)展又是人類和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)成部分，又是地方發(fā)展的決策實(shí)施主體，要求地方發(fā)展與國(guó)家目標(biāo)保持一致，二者之間大方向是一致的，但實(shí)踐中又存在著一定的沖突。地方的發(fā)展常常和自然資源浪費(fèi)與自然環(huán)境破壞相關(guān)聯(lián)。因此，保護(hù)環(huán)境、保持地方可持續(xù)發(fā)展的地方治理目標(biāo)要求地方發(fā)展既要重視經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，又要保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)資源的持續(xù)利用。地方治理需要在地方發(fā)展和國(guó)家整體目標(biāo)之間尋找自己的道路，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的徹底改變。

建立合理的地方治理模式。我國(guó)地方治理建設(shè)的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)是要求地方政府重新調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和政府職能，提供高效的公共管理和公共服務(wù)。同時(shí)應(yīng)調(diào)整中央和地方的權(quán)力與利益關(guān)系，目前國(guó)家正在通過(guò)調(diào)整中央和地方的關(guān)系，重塑?chē)?guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。通過(guò)公共物品和服務(wù)提供的多樣化等方面的努力，為建立合理地方治理模式打下基礎(chǔ)。

完善地方文化教育建設(shè)及公民思想教育工作。文化教育事業(yè)的貧困和不平等是地方落后的主要原因，是真正制約地方發(fā)展的根源。文化教育被邊緣化雖然各級(jí)政府加大了對(duì)基礎(chǔ)教育的投資與扶助，但仍不能從根本上解決地方文化教育事業(yè)的薄弱。對(duì)地方公民的思想素質(zhì)提升，也不同程度的處于空缺的狀態(tài)，缺少具體可行的群眾思想教育活動(dòng)。地方治理的最困難的目標(biāo)正是地方的文化教育事業(yè)的建設(shè)。

我國(guó)地方治理困境的突破

在“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的新時(shí)期，地方治理的重點(diǎn)是調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)及其功能，建立健全公民組織、公民社會(huì)，促進(jìn)適度而且均衡的公民參與，完善與增強(qiáng)市場(chǎng)的機(jī)制和功能；重點(diǎn)發(fā)展完善政府、市場(chǎng)與公民之間的健康關(guān)系，達(dá)成三者間的良性互動(dòng)；方法是政府善治、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公民參與結(jié)合起來(lái)，建立公平、公正、高效、合理合法的地方治理模式。因此，當(dāng)前我國(guó)地方治理的途徑選擇是：建設(shè)“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府，構(gòu)建適度而且均衡的公民參與制度，完善與增強(qiáng)市場(chǎng)的機(jī)制和功能。

建設(shè)“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府。20世紀(jì)的后20年，中國(guó)基本完成了向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府的轉(zhuǎn)型，并開(kāi)始著力建設(shè)“公共服務(wù)型”政府。當(dāng)前，政府應(yīng)樹(shù)立“以公共服務(wù)為導(dǎo)向，以規(guī)制治理為手段”的理念，建設(shè)“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府。建設(shè)服務(wù)型政府依然是我們追求的基本目標(biāo)，但是當(dāng)前地方政府的建設(shè)還應(yīng)該有一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，即建設(shè)“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府。

建設(shè)“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府首先仍以公共服務(wù)為基本目標(biāo)，有利于解決公共性和公共利益問(wèn)題。我國(guó)的政府管理是以有效增進(jìn)與公平的分配社會(huì)公共利益，為社會(huì)和公眾提供服務(wù)為目標(biāo)的。公共利益是指代表和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。地方政府服務(wù)的重點(diǎn)應(yīng)該是公共安全和秩序，公共衛(wèi)生和環(huán)境，義務(wù)教育和培訓(xùn)，公共福利和救濟(jì)，公共設(shè)施和便利等公共利益。其次，“規(guī)制——服務(wù)型”地方政府以規(guī)制治理為重要手段，便于提高政府行為的質(zhì)量和有效性。規(guī)制改革的目的是提升政府能力豐富管理手段。因此將規(guī)制理念融入地方政府發(fā)展目標(biāo)，可以彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)缺陷，便于保護(hù)消費(fèi)者和環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)福利，便于地方政府接近公眾、增加政府回應(yīng)性，有利于建設(shè)高效廉潔誠(chéng)信規(guī)范的政府管理體制。公正和效率是政府必須面對(duì)的，我們要改變效率優(yōu)先的傳統(tǒng)思路，把社會(huì)公正確立為政府發(fā)展的基本價(jià)值追求。因?yàn)樾时緫?yīng)該是市場(chǎng)要解決的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范疇。長(zhǎng)時(shí)期來(lái)政府取代并履行了市場(chǎng)的職能，把效率作為政府的唯一目標(biāo)，把規(guī)制作為一種制度來(lái)維護(hù)社會(huì)公正，社會(huì)公正是效率的前提。

構(gòu)建適度而且均衡的公民參與制度。公民參與是民主行政發(fā)展的總趨勢(shì)，民主行政治理與公民參與公共行政是一致的，從目前的公民參與的實(shí)踐考察中發(fā)現(xiàn)：具有民主治理的公民參與并沒(méi)有因此而終結(jié)國(guó)家，或者終結(jié)政府，但是它卻改變了國(guó)家和政府的行為以及治理的模式。在公共行政中公民至少扮演兩個(gè)角色，一是公共管理的參與者，一是公共管理的對(duì)象。需要在這兩個(gè)角色之間尋找一個(gè)滿意的平衡，需要通過(guò)建立適度而且均衡的公民參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。公民參與是建立在公民自愿基礎(chǔ)之上的，適度而且均衡的公民參與表現(xiàn)主要是公民對(duì)公共利益達(dá)成適度的共識(shí)。為了鍛煉公民參政、議政的能力，國(guó)家和政府要積極設(shè)置和培育公民社會(huì)和非營(yíng)利性組織、社區(qū)組織，強(qiáng)化公民的美德和公民意識(shí)，構(gòu)建適度而且均衡的公民參與制。

地方治理是一個(gè)由各種類型的公共組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，需要地方政府進(jìn)行廣泛的多邊合作，需要公民以各種形式參與公共事物的管理。一方面，地方政府要積極提供公民參與的渠道，達(dá)到民主行政。另一方面，公民也應(yīng)有效的提高自身素質(zhì)，成為良好的公民，積極投身于公共事物之中。一個(gè)完美的民主社會(huì)，既要有積極的政府，也要有積極的公民，建立適度而且均衡的公民參與制度，那么自由、平等、民主的價(jià)值就能真正的實(shí)現(xiàn)。

完善與增強(qiáng)市場(chǎng)的機(jī)制和功能。市場(chǎng)在地方治理中的作用主要是由于有政府失敗（失靈）現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府失敗是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，預(yù)算上出現(xiàn)偏差，由于政府失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，人們要求限制政府行為，利用市場(chǎng)的手段、社會(huì)的參與來(lái)控制政府。由此便出現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)等之間的互動(dòng)與沖突、調(diào)和與共生。

目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，但是系統(tǒng)的市場(chǎng)規(guī)范并沒(méi)有完善起來(lái)，這是市場(chǎng)失范的原因之一。加上我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的特殊性，造成了市場(chǎng)規(guī)范滯后于市場(chǎng)的發(fā)展，從而使本應(yīng)該是在市場(chǎng)形成過(guò)程中自發(fā)形成的市場(chǎng)規(guī)范卻要由政府去制定、維護(hù)和監(jiān)督，這樣就加重了市場(chǎng)主體與市場(chǎng)規(guī)范之間，市場(chǎng)與政府之間的矛盾。

地方政府管理模式的變遷在本質(zhì)上是政治與經(jīng)濟(jì)，政府與市場(chǎng)及社會(huì)等關(guān)系的調(diào)整和重新定位。通過(guò)政府、市場(chǎng)及社會(huì)等關(guān)系的調(diào)整和重新定位，使政治更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，使政府及其管理更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展需要。同時(shí)，社會(huì)是一個(gè)有機(jī)的整體，社會(huì)的各個(gè)方面是相互聯(lián)系、相互影響的。如果整體中的某個(gè)方面發(fā)生問(wèn)題，必將對(duì)社會(huì)整體產(chǎn)生影響。因此，當(dāng)前我國(guó)地方治理目標(biāo)及路徑選擇分析更加要求運(yùn)用科學(xué)的方法，正確的認(rèn)識(shí)和判斷社會(huì)。治理理論表明：治理的目的在于改善國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，而不是削弱其中的任何一方。治理的基礎(chǔ)是政府和公民社會(huì)，是二者的共同作用的結(jié)果。治理是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力的回歸是還政于民，政府和人民本來(lái)就是一體的合作關(guān)系。這就要求我們?cè)谔幚碚⑸鐣?huì)、市場(chǎng)等個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與整體等關(guān)系的時(shí)候，應(yīng)該用統(tǒng)一的視角（立場(chǎng)）去審視政府、市場(chǎng)與社會(huì)，而不是用必然對(duì)立的眼光去看待他們之間的關(guān)系。

因此，在“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”新時(shí)期，我國(guó)地方治理一方面需要兼顧政府的地位和作用以及政府管理模式的改進(jìn)，另一方面，需要政府加快以社會(huì)自治為主的治理模式建設(shè)，即以服務(wù)為主要內(nèi)容，治理者是被治理者，被治理者又是治理主體和參與主體。

（作者單位：廣州市海珠區(qū)人民政府）