農民公民權問題的法律思考

農民問題一直是中國革命和建設的根本問題，是黨和國家各項工作的重中之重。近些年，各類媒體以其獨特的視角不斷聚焦農村的土地問題、農民貧困與就業問題、農民工的生存狀況問題以及農村教育、醫療等問題。黨和政府對“三農”問題的關注亦超乎尋常，各種惠農政策連連出臺，在某種程度上緩解了農村一些突出的矛盾和問題，但真正平衡城鄉差距和解決社會不公問題還有待時日，而這也正是“三農”問題總被重視卻總解決得不盡人意的關鍵。全面落實農民的公民權問題是解決“三農”問題的契合點。長期以來，人們一直關注農民的政治價值而忽視了農民的經濟權益、社會和文化權益。計劃經濟體制下，在以政治為核心的價值取向面前，農村各種社會矛盾并未充分暴露，社會轉型后，人們對于經濟和社會權益的關注程度超過以往，使社會公平與農民公民權問題變得突出和尖銳，已到了必須面對的時候了。

一、農民的公民權現狀

而農民作為中國公民應該享有其應有的權益。依照現行憲法規定，“中華人民共和國的公民在法律面前一律平等”，在此項原則下，憲法和法律規定了作為中國公民應享有的各項權利和自由，即中國的公民權。僅就公民的憲法權利而言，內容就非常豐富：人身自由權；文化權利；政治權利；社會權；請求權。

1.農民享有同其他社會成員同等的公民權

第一，平等權。這是公民的一項基本權利，也是憲法的一項基本原則。法律面前一律平等意味著我國公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都按照憲法規定享有同等的權利和承擔同等的義務。即如此，對于農民任何形式的社會歧視和經濟文化差別待遇都是有悖公平原則的。自1958年全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》實施以來，全國公民就被人為地劃為城市居民和農村戶口，并實行城鄉有別的經濟社會權益和福利待遇，戶籍管理制度背后掩藏著資源占有和權益分配上的差異，然而這種資源配置和權益分配模式卻又是法律框架內的權威分配。法律意義上的平等掩蓋了經濟、文化及其社會權益的不均等。當前，公民收入差距、城鄉居民收入差距有一部分不是文化因素和勞動技術差異造成的，而多是社會資源占有和使用不均造成的。

第二，政治自由表達權。我國憲法規定，“中華人民共和國公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”游行示威是憲法賦予公民參與國家與社會事務管理，表達自己意愿的一種方式。由于集會、游行、示威往往帶有政治色彩，具有一定規模的群眾參加，控制不好會影響生產秩序、交通秩序甚至國家安全，所以各國法律對此都作了一些限制性規定，我國也不例外。1989年的《集會游行示威法》明確規定了我國實行申請許可制度。由于這項法律是特殊背景下的產物，難免審批過于嚴格，限制性規定過多，使公民此項權利的行使存在法律障礙。農民在維權過程中因不懂法律程序規定，出現了激情沖動與非理性行為，與現有法律法規產生正面碰撞。

第三，請求權。請求權是指公民在國家機關及其工作人員的違法行為侵犯自己的合法權益時，享有的申訴和請求取得國家賠償的權利。近些年，針對農民合法權益的不法侵害很多，如非法拘禁、暴力毆打致傷致殘、強拆房屋、刑訊逼供造成冤假錯案等。農民作為公民社會的主體，享有憲法和法律規定的不可侵犯的權利，這些權利一旦受到來自于國家機關違法行政行為和違法司法行為的侵害，農民可以申訴或通過訴訟方式獲得國家賠償。農民捍衛自身權益的行為可以在一定程度上抑制某些國家機關及工作人員的職務侵權和職務犯罪行為。

2.農民的特有權利

農民首先是公民，其次其身份和職業又是農民，這就決定了某些公民權在農村具體表現的特質性，農民所享有的某些權利是獨特的和與眾不同的。表現在：

第一，農民自治權。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予了村民自我教育、自我管理、自我服務的一項新型民主權利，即村民自治權。依照該規定，村民享有民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理的權力。村委會任何重大事項的出臺須征得村民大會的同意方可實施。事實上，村民自治權的行使某種程度上偏離了民主和法制的軌道，村民根本無法決策也無力阻止村委會的侵權行為。同時，某些鄉村基層政權對村民自治組織的權力滲透從沒有停止過，對已屬于村民自治范圍內的事務進行行政干預的事情也時有發生。

第二，土地財產權，即農民對集體土地的占有、使用和收益的權利?，F行憲法10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條同時規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村委會經營、管理?！比欢?，現實生活中，村委會大權獨攬肆意侵占、違法出租、出賣土地的現象屢見不鮮，有的地方宅基地使用、土地承包和土地權益分配處于極度混亂狀態。某些地方政府強征土地而低價補償的現象時伴發生，農民的土地財產權受到嚴重挑戰。

第三，承包土地經營自主權?！吨腥A人民共和國土地承包法》第16條第1款規定：“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品?！钡?5條同時規定：“承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分“口糧地”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款?！比欢诂F實中，農民在承包和經營土地的過程中，會受到各方面的干擾，有的村委會違背承包人的意愿，在承包期內擅自終止承包合同，違法轉包或改變土地用途，損害承包人的利益，造成直接經濟損失。也有的地方政府不切實際大搞“政績工程”，強迫農民在承包地上“統一種養”，在銷路不通信息不暢的情況下，使農民蒙受巨額經濟損失而無法彌補。

二、落實農民公民權的憲法思考

1.對農民進行啟蒙教育，使之初步具有公民觀念和法律意識

新中國農民獲得了主人翁地位，公民權保障被寫進了憲法和法律，但傳統的封建等級思想影響和制約著他們當家作主權利的充分行使?，F代平等觀和公民觀是農民積極參與各類政治活動的思想前提，它不會自發產生，需要外部灌輸。再者，中國農民普遍缺乏法律意識和法律知識，對自身權利不知或知之不多，侵權發生后不知采用法律武器捍衛自身的權益，過分壓抑后激情沖動容易做出非理性的沖突行為。案例宣傳普法和媒體普法會起到法律啟蒙的作用，司法機關捍衛法律的神圣尊嚴也會大大提高農民守法用法的決心。

2.擺正政府與農民的關系

第一，從政治的角度講，農民與政府是權力委托與被委托的關系，是人民與公仆的關系。國家公務員要以服務于民為己任，時刻接受群眾的監督，把群眾是否支持滿意作為考察工作的標準，理應“唯下不唯上”。第二，從法律層面講，政府與農民是平等的權利義務主體關系。作為權利義務主體，任何組織和個人都不可以超越憲法和法律。政府部門必須依法行政，依法履行職責，為公民權利的實現提供政治和法律等方面的保障，不作為和亂作為的行政行為都是違法行為。同樣，農民作為國家公民，在依法享受權利的同時，必須承擔相應的法律義務，自覺遵守國家法律，維護社會公共安全，維護國家民族的統一。

3.構建以保護和擴大公民權利為核心的憲法秩序

第一，以實現公民權利為核心，體現社會主義民主性質。沒有公民權利，就沒有現代民主政治。資本主義社會以私有財產為核心，公民權利的實現是以財產權為基礎的，體現的是私有制本質下的虛偽自由與民主。我國是公有制的社會主義國家，要體現人民當家作主的政權性質，就必須建立體現真實公民權的社會主義憲法秩序。就農民公民權而言，當其經濟社會權益遭到侵害又無法有效表達時，采用信訪和集會、游行、示威的方式表達以引起政府和公眾的關注應是可行的，憲法秩序的良好運行的關鍵不是堵劫，而在于政府是否真正放權于民，在于政府是否做好了預警防范和快速反應的準備。

第二，準許公民提起違憲訴訟。憲法是國家的根本法，一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸，否則違憲法律將被改變或撤銷。建國以來的法制建設，使我國已形成龐大的法律體系網絡，對法律法規的審查是非常繁重的工作，難免會存在漏洞。為了維護憲法的權威和國家法制的統一、尊嚴，我國亟需建立違憲審查制度以彌補當前法制建設的不足。準許公民提起違憲訴訟意義重大，因為一些地方政府出于自身利益的考慮，出臺了許多行政法規和文件，有的對同一問題的處理存在多頭文件相互矛盾的情況，當然也不乏存在侵犯公民權益的文件，在這些侵權文件和地方性法規面前，公民尤其是農民，即便是進行司法訴訟也無勝訴的可能，因為法院適用的法律就是“違憲”的法律。如農民與市民“同命不同價”事件的屢屢上演，根源于2004年5月1日施行的《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》。按照該解釋規定，農村與城鎮居民人均收入標準不同直接導致死亡賠償金額的不同且差額極大。允許公民提起違憲訴訟，可減少違憲法律出臺的幾率，即便遭遇違憲法律，法院審理和判決時也可拒絕適用違憲法律。

第三，必須有專門的憲法監督機關和違憲審查制度為憲法秩序保駕護航。我國法律規定，全國人大常委會是我國違憲的監督機關，負責違憲審查工作。但是，全國人大常委會由于人員和制度原因實際上沒有精力承擔起這樣重大的責任，違憲審查在中國存在“真空”，建立專門的憲法監督機關專司“違憲”法律審查已是迫在眉睫。根據國外經驗，憲法監督機關可專門負責違憲法律的審查，選舉糾紛的裁決、國家機關之間的權限紛爭裁決以及公民的憲法訴訟案件的審理等。

綜上所述，當一個以根本法為最高法律效力，有專門的憲法監督機關保障實施，以保護和擴大公民權利為核心的憲法秩序高效運轉時，農民的公民權行使將不再遭遇法律尷尬而得以完整實現，和諧新農村建設的美好藍圖指日可待。

河北省哲學社會科學規劃2006年《農民無序性政治參與積極意義研究》項目階段成果，批準號為：200601019。

（作者單位：廊坊師范學院社會發展學院）