我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新中存在的問題及對(duì)策

制度是約束人們行為的規(guī)則，其實(shí)質(zhì)是對(duì)人們利益的界定和分配。制度創(chuàng)新就是舊制度被新制度所替代，即人們利益關(guān)系的調(diào)整或重新界定。地方政府作為地方公共管理的主體，其首要的職責(zé)就是要代表好、維護(hù)好、發(fā)展好地方的公共利益。地方政府維護(hù)地方公共利益的手段之一就是提供制度。在改革不斷深化的背景下，地方各利益主體間的利益關(guān)系也經(jīng)歷著一場(chǎng)深刻的變革，各種利益矛盾和利益沖突會(huì)不斷出現(xiàn)，對(duì)原有的制度產(chǎn)生巨大而持續(xù)的沖擊，當(dāng)原有的制度不能解決這些利益矛盾和利益沖突時(shí)，制度創(chuàng)新就被提上日程了。為此，剖析目前中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新中存在的主要問題，并探索如何優(yōu)化我國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、地方政府制度創(chuàng)新中存在的主要問題

1.強(qiáng)調(diào)局部利益，導(dǎo)致地方保護(hù)主義。具有相對(duì)獨(dú)立利益的地方政府，像市場(chǎng)中的個(gè)人和其他經(jīng)濟(jì)組織一樣，追求本地區(qū)利益最大化是各級(jí)地方政府的理性選擇。當(dāng)各地方政府的制度創(chuàng)新行為都受這種最大化地方利益動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)時(shí)，它們之間的競(jìng)爭(zhēng)就不可避免。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，改革開放以來，為了維護(hù)和擴(kuò)大地方利益，地方政府之間展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。一是爭(zhēng)奪制度創(chuàng)新的進(jìn)入權(quán)。為了獲得某一項(xiàng)制度創(chuàng)新的進(jìn)入權(quán)，各地紛紛向中央政府證明本地的地位是多么重要，本地的發(fā)展是如何急迫，那些最善于討價(jià)還價(jià)、或者和中央政府關(guān)系密切的地方往往能在這種博弈中勝出，獲得在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行制度創(chuàng)新的試驗(yàn)權(quán)。二是爭(zhēng)奪中央的財(cái)力支持。由于中央政府掌握著大量的經(jīng)濟(jì)資源，獲得中央的支持，能夠減少本地的支出，這相當(dāng)于增加了本地的收入，而且通過中央支持的項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，向中央政府爭(zhēng)奪項(xiàng)目和財(cái)力支持是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的又一途徑。

地區(qū)間不良競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。地方保護(hù)主義是地方公共權(quán)力以合法或違法的方式為了保護(hù)本地區(qū)利益而采取損害其他地方利益和中央利益，并封鎖資源合理流動(dòng)的一種價(jià)值觀念和行為趨向。地方保護(hù)主義有多種表現(xiàn)形式，最突出的是產(chǎn)品保護(hù)，即通過限制外地有競(jìng)爭(zhēng)力的同類產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，使產(chǎn)品質(zhì)量不高的本地企業(yè)得以繼續(xù)生存下去。地方政府這樣做，一是因?yàn)楫?dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況直接影響到本地區(qū)的財(cái)政收入。在某些地方，一個(gè)大型企業(yè)上交的利稅可以達(dá)到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的50%甚至更高，而且可以解決本地居民大量的就業(yè)問題，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定影響巨大。另外，有些地方大型企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)本身就由地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，企業(yè)的利益和政府的利益幾乎融為一體，對(duì)這些企業(yè)的照顧就更“合情合理”了。

2.強(qiáng)調(diào)短期利益，不利于可持續(xù)發(fā)展。地方政府在進(jìn)行制度創(chuàng)新、推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，存在明顯的短期行為，即強(qiáng)調(diào)短期利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生是因?yàn)樵诋?dāng)前的政績(jī)考評(píng)體制下，官員升遷主要的依據(jù)是任期內(nèi)的政績(jī)，這樣地方政府官員把追求任期內(nèi)的地方利益最大化當(dāng)作奮斗目標(biāo)，其制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)就是任期內(nèi)的收益最大化。因此，地方政府傾向于那些投資少、見效快的產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)往往技術(shù)含量低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，還常常帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染。改革開放以來，國(guó)家提出了明確的自然資源開發(fā)與利用、使用的方針，并制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)。然而，有些地方政府，不從全國(guó)發(fā)展大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)考慮，不顧自然方面的國(guó)情，甚至也不顧本地的資源狀況，追求即時(shí)的和短期的效應(yīng)，實(shí)行不合理的甚至掠奪式的“開發(fā)”，致使亂砍濫伐森林、亂圈亂占土地、亂搶濫挖礦藏等現(xiàn)象屢禁不止。

3.影響中央政策的有效實(shí)施，阻礙改革進(jìn)程。中國(guó)的改革進(jìn)程實(shí)質(zhì)上是中央政府主導(dǎo)的制度變遷過程，它遵循等級(jí)規(guī)則，中央政府處于等級(jí)的頂端，主要由其確定制度變遷的形式和內(nèi)容，并通過縱向的行政隸屬關(guān)系自上而下地實(shí)施制度創(chuàng)新。要維持這一制度變遷方式，必須維持中央政府的權(quán)威性和等級(jí)制的穩(wěn)定性，從而保證各級(jí)地方政府與中央政府協(xié)調(diào)一致，各級(jí)地方政府不走樣地實(shí)施中央政府的制度安排。中央政府也要有能力監(jiān)控和糾正地方政府的偏差行為。但是，放權(quán)讓利和分灶吃飯財(cái)政的改革，使地方政府具有了與中央政府不同的效用函數(shù)，越來越傾向于從事中央政府并未授權(quán)的事情，以滿足其利益最大化的企求。這樣，地方政府在執(zhí)行中央政策的過程中，再也不像過去那樣不折不扣了，而是“上有政策，下有對(duì)策”，對(duì)中央的政策進(jìn)行本位主義的“創(chuàng)新”，這就嚴(yán)重阻礙了中央政策有效執(zhí)行。

4.影響改革的整體推進(jìn)，導(dǎo)致地區(qū)差距擴(kuò)大。在很多情況下，地方政府的制度創(chuàng)新是在中央的特殊政策下進(jìn)行的。為了保證試驗(yàn)的成功，中央政府一般都給予一些優(yōu)惠政策（如稅收、招商引資、項(xiàng)目審批、管理體制和經(jīng)營(yíng)體制改革、產(chǎn)權(quán)改革等方面），因而，使試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新活動(dòng)具有了因引入新制度規(guī)則和中央優(yōu)惠政策所帶來的雙重利益預(yù)期。因此，這些地方政府的制度創(chuàng)新并不是在自然狀態(tài)下進(jìn)行的，而是與非試點(diǎn)地區(qū)之間存在著不同的制度條件。在這種情況下，被允許試點(diǎn)的地區(qū)就能夠更好地吸引其他地區(qū)的資源流入，獲得更快的發(fā)展。中央政府在改革之初，出于減少風(fēng)險(xiǎn)、降低制度創(chuàng)新成本的考慮，先讓一些地方進(jìn)行制度創(chuàng)新，待取得經(jīng)驗(yàn)后再行推廣，其著眼點(diǎn)是全局性的制度變遷。但實(shí)際的制度變遷卻背離了中央政府的初衷。在試點(diǎn)單位取得成功經(jīng)驗(yàn)后，中央政府便準(zhǔn)備將它推廣到其他地區(qū)，取消了原來設(shè)置的制度進(jìn)入壁壘，壟斷租金隨之消失，所有推廣單位面對(duì)著相同的競(jìng)爭(zhēng)地位，其制度創(chuàng)新的收益自然不能等同于試點(diǎn)單位。這些地區(qū)由于改革起步較晚，沒有試點(diǎn)地區(qū)那樣較好的試點(diǎn)積累，且缺乏足夠的財(cái)力支付變革的成本，因而在對(duì)傳統(tǒng)體制進(jìn)行進(jìn)一步的改造時(shí)，碰到了前所未有的阻力。使得中央政府整體推進(jìn)改革進(jìn)程的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的區(qū)域差距長(zhǎng)期存在。

二、優(yōu)化地方政府制度創(chuàng)新的思考

1.推進(jìn)中央與地方關(guān)系的制度化，明確地方政府的制度創(chuàng)新主體地位。中央與地方權(quán)力關(guān)系的法律化、制度化，就是用法律來規(guī)范、界定和保障權(quán)力的調(diào)整界限及其運(yùn)作過程，明確規(guī)定中央與地方政府的法人地位。長(zhǎng)期以來，中國(guó)中央與地方政府之間的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)歷來缺乏確定的制度規(guī)則的規(guī)范，權(quán)力的下放和上收都取決于中央政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的意志。在中央地方關(guān)系變革中，由于權(quán)力再分配的非規(guī)范化，中央收放權(quán)行為的隨意性和政策的不穩(wěn)定，就在客觀上推動(dòng)了地方政府的短期行為。要改變這種局面，保障并提高地方政府制度創(chuàng)新的主體地位，關(guān)鍵是以法律來規(guī)范中央政府與地方政府的職能關(guān)系，合理劃分權(quán)力。因此，在科學(xué)界定中央與地方權(quán)力的前提下，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)力關(guān)系法律化、制度化的途徑之一應(yīng)是加快制定《中央與地方關(guān)系法》，將中央與地方之間縱向權(quán)力劃分的原則、內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制以及程序，通過法律的形式加以規(guī)定，使中央與地方之間的關(guān)系法律化、制度化，以實(shí)現(xiàn)有法可依。如此，在法律制約下，中央的隨意性行為與地方“對(duì)策”性動(dòng)作將大有收斂，一方面，提高了地方政府制度創(chuàng)新的主體地位，另一方面，也約束了地方政府制度創(chuàng)新中的不良行為。

2.建立科學(xué)有效的中央與地方雙向監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)中央與地方的雙向監(jiān)督與制約，完善監(jiān)督機(jī)制是中央與地方關(guān)系法治化的保證。所謂中央對(duì)地方的監(jiān)督，實(shí)際上就是中央政府為保證地方政府行為的合法性和與既定目標(biāo)的一致性而對(duì)地方政府實(shí)施的檢查、控制和糾偏的活動(dòng)。所謂地方對(duì)中央的監(jiān)督是指地方政府通過法律手段維護(hù)自己的權(quán)力不受侵犯，從而保證政府權(quán)力在縱向上的分權(quán)與制衡，以權(quán)力制約權(quán)力。所謂雙向制約，就是要建立中央利益與地方利益的平衡機(jī)制，維持雙方各自的生存空間，從而促進(jìn)雙方的相互合作。完善中央對(duì)地方的監(jiān)督制約機(jī)制，首先要堅(jiān)持中央對(duì)地方監(jiān)督的權(quán)威性、系統(tǒng)性和獨(dú)立性，提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威，使其能真正獨(dú)立開展工作。其次改革監(jiān)督方式和手段，從直接行政干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接的法律監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合，變事前行政審批為主為事后合法性和效率監(jiān)督為主。最后，要建立和完善監(jiān)督程序，使中央對(duì)地方的監(jiān)督程序化、規(guī)范化和制度化。而完善地方對(duì)中央的監(jiān)督制約機(jī)制，主要在于建立科學(xué)合理的地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制，讓地方政府平等參與中央決策過程。

3.增強(qiáng)中央政策的科學(xué)性，為地方政府制度創(chuàng)新提供良好的政策環(huán)境。在中國(guó)制度變遷的過程中，影響地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)力和效果的并不全是當(dāng)?shù)氐馁Y源和條件，而更多的是和中央的政策聯(lián)系在一起，而中央政府出于多重考慮對(duì)各地的政策是不一致的。改革開放以來，中央政府對(duì)地方政府實(shí)行區(qū)別對(duì)待，對(duì)一些地方給予優(yōu)惠性政策（如擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，實(shí)行財(cái)政、稅收減免等等），而對(duì)另外一些地方卻不是如此。傾斜性的中央政策是一種十分稀缺的資源，可以擴(kuò)大地方政府制度創(chuàng)新的范圍，增強(qiáng)地方政府制度創(chuàng)新的能力。即不分大省小省，富省窮省，在中央決策過程中具有平等的表決權(quán)和參與權(quán)，一省一票，多數(shù)決定。這一原則將改變過去中央與地方一對(duì)一談判為格局，而變?yōu)橐粚?duì)三十一（省區(qū)）的談判方式。從現(xiàn)代對(duì)策論角度，多人博弈比兩人博弈的合作策略機(jī)率更多。在多人博弈過程中，來自“群體”的壓力以及中央的壓力，將會(huì)迫使他們放棄不合作或欺騙的念頭。這樣，中央在綜合各地區(qū)利益的情況下出臺(tái)的政策就會(huì)照顧到較多地方的利益，體現(xiàn)更多的公平性，對(duì)于促進(jìn)地方政府制度創(chuàng)新有著重大的意義。

（作者單位：1.湖南吉首大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；2.華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）