我國少數民族權利法律保護淺談

新中國的誕生，使中國各族人民擺脫了“三座大山”的剝削和壓迫，也從根本上掃清了少數民族享有各項權利的內外障礙。自那時起，黨和國家經過幾代人的努力，在總結歷史上解決民族問題的經驗和教訓基礎上，逐步建立起具有中國特色的少數民族權利法律保護體系。

1950—1956：少數民族權利法律保護的奠基

這一時期，少數民族權利法律保護以清除民族歧視、實現民族平等以及推行民族區域自治制度等為主，具有開創性的意義。

依法公開維護少數民族的各項平等權利。平等權利是少數民族權利的本質。新中國通過制定各種不同效力等級的法律法規，依法確認和保障少數民族的平等權利。首先通過憲法或憲法性文件確立了民族平等原則。早在1949年9月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）中，就在第六章即“民族政策”一章以共4條的內容明確規定了新中國的民族政策，強調中國境內“各民族一律平等”，禁止破壞民族平等的民族歧視、民族壓迫等行為。1954年憲法重申了這些原則，從而為依法保障少數民族的各項平等權利確立了根本法依據。在民族平等原則的指導下，各中央國家機關也紛紛出臺了相關的法律法規，具體規定了少數民族享有平等的政治權利以及其他權利和自由。

依法確立和推行民族區域自治制度，以保障少數民族的自治權。中國共產黨在領導新民主主義革命過程中，經過長期的探索和實踐，終于找到了民族區域自治這條解決我國民族問題的正確道路。它不僅是黨和政府解決民族問題的基本政策，也是有效保護少數民族權利的重大舉措。為貫徹這一制度，《共同綱領》首先確立了我國實行民族區域自治的原則；此后的《實施綱要》則規定了在各少數民族聚居的地區建立各種自治區以及各自治區政府機關的人員組成、自治地方的相關自治權利等民族區域自治的具體實施辦法；1954年憲法以國家根本法的形式確認了民族區域自治制度，并在總結建國初期推行民族區域自治經驗的基礎上，將其進一步規范化，明確規定了民族自治地方的層次為自治區、自治州、自治縣三級，增加了自治機關的自治權等內容。

依法促進民族地區各項事業的發展，為少數民族行使各項權利提供物質保障。新中國成立后，黨和國家一直重視發展民族地區的經濟、社會和文化等各項事業，為少數民族享有各種平等權利創造充分的物質條件。在當時許多重要的法律法規中，都規定了各級政府幫助民族地區發展的內容。如《共同綱領》第53條規定，人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業。《實施綱要》在第六章即“上級人民政府的領導原則”中，更為具體地規定了上級政府幫助各民族自治區發展其政治、經濟等各項事業的職責。1954年憲法也規定有各上級機關應“幫助各少數民族發展政治、經濟和文化建設事業”的責任（第72條）。

依法設立各種專門的機構，為行使少數民族權利提供組織保障。早在1949年10月，中央和地方人民政府就在其內部設立了中央、地方的“民族事務委員會”，主管全國和地方的少數民族事務。1952年8月，政務院頒布的《各人民政府民族事務委員會試行組織通則》規定，各級人民政府民族事務委員會的職責是：檢查和監督《共同綱領》中的民族政策及中央人民政府關于民族事務的各項法令和決定的執行；督促和檢查關于民族區域自治及民族民主聯合政府政策的實施；協助關于逐步發展各少數民族政治、經濟和文化的事宜等。此外，“民族語言文字研究指導委員會”（1951），“少數民族教育司”（1952）、“民族委員會”（1954年一屆全國人大始設，以協助民族立法工作）、“中國伊斯蘭教協會”和“中國佛教協會”等機構和組織相繼成立。

1957—1965：少數民族權利法律保護工作發展滯緩

這一時期，由于受反“右”傾擴大化和“左”傾錯誤思想的影響，少數民族權利法律保護工作也受到較大的影響。期間，除了一些民族自治地方制定了“人民代表大會和人民委員會組織條例”外，幾乎沒有新的民族法律法規出臺；同時，新中國成立初期制定的民族法律法規的貫徹執行，也受到了嚴重的干擾；民族區域自治法的起草工作，也被擱置起來。盡管如此，從總體上看，這一時期的少數民族權利法律保護仍在曲折前行。

1966—1976：少數民族權利法律保護工作遭到重創

“文化大革命”期間，由于各級人民代表大會不能按時召開會議，包括民族立法在內的各項立法活動也被擱置。這一時期，雖然也曾制定了1975年憲法，但其中有關民族問題的規定明顯減少，盡管其中保留了《共同綱領》和1954年憲法規定的“民族區域自治”和“民族自治地方的自治機關”的條款，但刪去了兩部憲法規定的“各少數民族聚居的地方實行區域自治”的總原則，而只采用了“實行民族區域自治的地方”這幾個字。同時，還刪去了1954年憲法規定的各項自治權的具體內容，僅僅規定民族自治地方的自治機關“可以依照法律規定的權限行使自治權”。我們知道，“少數民族聚居地區”是實行民族區域自治的基礎，否定之，民族區域自治則無異于空中樓閣；而自治權是民族區域自治制度的核心，取消了自治權實際上就等于取消了自治機關和民族自治地方。此外，該憲法還僅僅規定了“各民族都有使用自己語言文字的自由”，卻刪去了“使用”后面的“發展”二字；而對于在自治機關執行職務、人民法院進行訴訟時，必須“使用當地民族通用的一種或幾種語言文字”、“各民族都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由”、“民族鄉”建制的規定則全部予以刪除。這些刪除，事實上，就等于在憲法中默認了現實生活中存在的各種侵犯少數民族相關權利和自由的行為。總之，“文化大革命”時期，我國對少數民族權利的保障以及民族法制建設，都出現了嚴重的倒退。

1977年至今：少數民族權利法律保護完善和發展時期

“文革”結束后的“撥亂反正”，使少數民族權利法律保護工作也隨之獲得了新生，特別是“十一屆三中全會”以后，不僅使建國初期制定的各種正確的民族法律法規得以重提和踐行，而且也使少數民族權利法律保護工作在新的環境中獲得了長足發展。

民族法制建設日新月異，少數民族權利法律保護體系日益完備。1982年新憲法確立了少數民族權利法律保障的基本原則及一般內容，繼承、完善了1954年憲法所規定的民族區域自治制度，為民族自治地方的自治機關新增加了自主發展經濟和文化兩項自主權（第118、119條）；1999年和2004年的憲法“修正案”又先后將“實行依法治國，建設社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權”寫入憲法。這些錦上添花的規定，不僅標志著我國的各項工作將逐步納入法制化的軌道，也標志著少數民族權利法律保護進入了一個全新的階段。1984年通過并于2001年修訂的民族區域自治法，則規定了少數民族權利的主要內容。同時，現行的刑法、民法通則、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等重要基本法律中也有許多關于少數民族權利保護的專門規定。

為貫徹和執行國家憲法和基本法律，國務院及其職能部門則制定了一系列專門的行政法規、規章或規范性文件。各民族自治地方也先后制定了大量自治條例、單行條例及變通或者補充規定。此外，中國還加入了《消除一切形式種族歧視國際公約》、《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》、《防止和懲治滅絕種族罪行公約》等國際公約，在認真履行國際義務的同時，還與國際社會一道認真負責地為實行民族平等，反對種族隔離、民族壓迫和民族歧視，構建和諧世界進行不懈的努力。

總之，在當下中國，一個以憲法中關于“民族區域自治”的規定、民族區域自治法、民族自治地方的自治條例和單行條例以及變通和補充規定（2001年修改后的民族區域自治法僅保留了“變通執行”權，取消了制定“補充規定”權，而增加了“停止執行”權）、關于民族區域自治的行政法規、部門規章與地方性法規和規章為主要內容的民族區域自治法律、法規體系已初步形成。

民族區域自治制度日益完善，少數民族自治權利的內容日益廣泛。如前所述，1982年憲法對1954年憲法有關民族區域自治制度的繼承和發展，使之更加全面、具體。其中，該法第三章以專章共27條的篇幅對“自治機關的自治權”作了明確列舉，與此前的《實施綱要》相比，自治權的內容規定得更加廣泛，上級國家機關保障少數自治權利實現的責任更加明確，少數民族的權利保障更為具體。2001年，全國人大常委會又對該法進行了修改，使之對少數民族權利的保護更加完善。修改的內容中，尤其重視對少數民族發展權利的保護。這些規定，極大地拓展了少數民族發展的空間，大大推動了民族區域自治制度的健康發展，從而有助于為少數民族權利保護奠定堅實的物質基礎。

國家和上級國家機關幫助少數民族和民族地區發展的責任越來越明確。“十一屆三中全會”后，特別是民族區域自治法實施以來，國家通過立法把幫助民族地區發展作為一項法定義務，并明晰了各級國家機關的責任。例如，現行憲法規定，國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展（第 4條），幫助民族自治地方從當地民族中大量培養各級干部、各種專業人才和技術工人（第122條）等。1984年民族區域自治法則于第六章（即“上級國家機關的領導和幫助”）專章明確了上級國家機關領導和幫助民族自治地方發展的具體內容；2001年修改時則將該章更名為“上級國家機關的職責”，條文也從13條增加到19條。為貫徹上述這些法律法規，國務院及其職能部門還制定并發布了相關的文件。