淺議政府職能轉變與公共行政學轉向

19世紀末20世紀初以前，政府的職能一直以統治為主，在此之后，政府管理經濟社會公共事務的職能逐漸增強。伴隨政府管理經濟社會公共事務職能的增強，在政府及公共管理研究領域逐漸形成一門新的學科，即公共行政學。然而隨著政府管理經濟社會公共事務職能的增強，政府開始陷入機構臃腫、腐敗、渙散、效率低下、以公謀私的困境。面對這一“政府失靈”現象，西方掀起了“重塑政府”，即改革政府管理職能的運動。為回應政府管理職能的轉變，公共行政學者們開始探索新的公共行政學范式，但并未形成統一的占主導地位的研究范式。因此，從西方公共行政學自身發展的邏輯及其與政府職能轉變的互動關系的雙重維度，對公共行政學轉向與政府職能轉變再作考察，實現政府管理經濟社會公共事務的公共性本質，可以為我國的政府職能改革和公共行政學研究提供啟示和幫助。

西方公共行政學理論發展概述

19世紀末20世紀初，西方主要資本主義國家相繼進入了工業化、城市化行列，資本主義自由競爭階段向壟斷階段過渡。這一時期，不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使政府管理經濟社會公共事務活動變得越來越重要，而且社會關系的日益復雜也帶來了一系列社會公共事務問題。為了加強對經濟社會公共事務的管理，緩和、解決各種社會問題，政府開始轉變過去那種消極、被動的狀態，進而積極、主動地干預經濟社會公共事務，推行社會福利計劃，增進全民福利，政府成為一種所謂的“全能政府”。尤其是隨著市場機制的失靈，西方國家原有的政府管理方式已經越來越不能適應時代的要求，迫切需要有一門專門的行政學，即公共行政學來指導政府管理經濟社會公共事務的活動，創建健康的社會公共生活，維護社會公共利益。

公共行政學的基本理論方式是由威爾遜和馬克思·韋伯等人奠定的。現代美國行政學家威爾遜在其著作

《行政學研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，確定了公共行政研究的理論前提。在他看來，公共行政研究首先要發現政府能恰當而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好這些恰當的事情。在威爾遜之后，美國行政學家古德諾揚棄了政治學上的立法、司法和行政的三分法，對威爾遜提出的政治與行政二分思想作了進一步的闡釋和發揮，確立了公共行政學的理論前提。他認為，“政治是民意的表現，亦是政策的決定，行政是民意的執行，亦是政策的執行。”后來，美國行政學家懷特進一步強調，“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率。”從此，人們便把政府管理經濟社會公共事務作為一個科學的事實研究領域，開始了更加專門地集中研究政府及公共管理問題，以期在經濟社會公共事務管理領域最大限度地實現經濟和效率，從而創立了公共行政學的管理行政范式。所謂公共行政學就是指專門研究現代政府管理經濟社會公共事務的科學。所謂范式就是指一定的科學共同體所共有的信念、觀念和方法的模式和框架。范式的作用在于對科學研究的定向和規范。馬克思·韋伯通過對官僚制理論的建構，把威爾遜等人所創立的行政管理原則變成了可以實施的制度性方案。在他看來，隨著傳統社會結構的解體，新興工業化進程的加快，各種社會組織的發展，最關鍵的問題應是使組織合理化，管理合理化，從而為新的資本主義政府管理方式提供所需的效率，而官僚集權組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式。為此，他詳細分析了官僚組織的功能、結構和管理方法，揭示了行政組織的許多重要特征和管理原則，探索了公共行政的科學化、技術化出路。例如，關于專業分工、職責、權限、層級節制、考試錄用、人際關系的非人格化、工作報酬等。他把政府管理問題和效率問題緊緊結合在一起，主張政府管理的實質就是最大限度地追求效率。這些行政觀念和原則構成了公共行政學的基本理論內涵，反映了前期共公行政學的理論研究成果。

隨著公共行政學研究的深入發展，前期公共行政學的缺陷越來越凸顯出來。人們發現政治與行政、事實與價值并非是決然分開的，效率原則的過分推崇遮蔽了公共行政的社會公平價值。因此，公共行政學者開始強調應把社會公平作為公共行政所追求的目標，倡導一種社會性效率，即效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來。例如，西蒙通過引入行為主義研究方法和決策概念對以往的公共行政學所主張的政府管理經濟社會公共事務原則進行了批評和改革。他認為行政行為中也必然包含某些決策活動，有決策就很難避免決策者的價值觀念。他試圖確立一種以決策過程為核心的新公共行政學理論。受其影響，行政學研究的焦點由對制度、結構等靜態層面的研究轉變為對決策過程的動態研究。也有人主張用“公共政策”來取代“公共行政”。一種以行政決策為主導的公共行政學研究逐漸成為西方行政學的一個重要潮流。

總之，公共行政學開始更多關注價值觀、倫理等問題，逐漸走向了既獨立于政治學又獨立于管理學的新公共行政學。由于新公共行政學并沒有從根本上改變前期公共行政學的理論方式，只是在理論論域方面作一些拓展和調整，因而我們將之稱為后期公共行政學。后期公共行政學以公平為核心，以好的管理為目標，尋求具有靈活性的行政組織結構或官僚組織結構形成。后期公共行政學的出現既是公共行政學自身發展的邏輯后果，也是20世紀60年代西方社會公共行政改革在公共行政學研究上的一種回應。如果說前期公共行政學是一種官僚行政理論，那后期就是一種民主行政理論。無論是官僚行政理論，還是民主行政理論，都還屬于管理行政范式。

政府職能轉變與公共行政學研究轉向分析

到了20世紀70年代，英美等西方各國政府對經濟社會公共事務的過度干涉引發了低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業率同時并存的“滯漲”現象，政府管理成本增大、效率低下。人們稱之為“政府失靈”。廣大民眾對政府喪失了信心，現實對既有的公共行政學理論構成了挑戰。新自由主義乘機興起，強調“經濟自由”，反對政府對經濟社會事務進行干預。人們要求限制政府干預的呼聲逐漸增強。于是，從20世紀80年代起，西方興起了一場政府改革運動。這場改革運動表現為：重新調整政府與社會、市場的關系，優化政府職能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部門內部管理體制，實行分權管理，實施顧客導向，建立扁平狀的政府組織機構體系，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府徹底走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。政府要盡可能地實現社會自我管理，把一部分對社會公共事務管理的任務交給社會非政府組織，并引入競爭機制，實施政府部門業務合同出租制；政府努力尋求經濟社會公共事務的市場調節和政府干預的最佳結合點。由此來看，政府的基本職能轉變為公共政策的制定和監督執行。這場政府改革運動反映了一個歷史趨勢，那就是政府公共政策化和公共管理社會化，最終將走向公共服務化，公民參與制度化、經常化，個別領域乃至志愿化，將公共管理變成一種公共服務，使提供公共服務成為公共行政的本質之所在。

無論是前期公共行政學還是后期公共行政學都無法完全解決上述政府在管理經濟社會公共事務方面所面臨的困境，即“政府失靈”現象。于是，公共行政學者們紛紛提出一些新的理論來取代“舊的理論”，公共行政學走向“公共管理學”，以期回應政府改革運動，但這一轉變并未形成統一的成熟的理論框架及范式，因此，我們認為這只是公共行政學發展的又一個新階段，稱之為近期公共行政學。公共管理學的主要內容包括公共問題的確立、公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協調和控制、公共物品的合理分配與監督以及為社會成員提供各種服務。它融合各個相關學科，形成了跨學科或交叉學科的研究領域。它在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、政府與企業、政府與社會關系時提供了一套不同于以往公共行政學的新思路，在研究領域及主題上有不少突破和創新，涉及諸如公共物品、公共服務供給、公共選擇等課題。近期公共行政學主張在提供公共利益和服務時，打破傳統的由政府壟斷的管理方式，把管理主體擴大到非政府的公共機構領域，運用授權、委托、代理等方式，調動非政府機構參與公共服務。近期公共行政學強調政府的服務職能，認為政府服務必須實行“顧客導向”，提高服務的公眾滿意度。它主張公共行政組織應通過與廣大民眾對話、溝通來消解政府的信任危機，促進人類幸福。這也意味著公共行政學范式實現真正轉向的理論條件日趨成熟。

縱觀一個多世紀的公共行政學的發展歷程，就是一個由強調政治與行政分離、效率至上到政治與行政相互協調、效率與公平相互協調的過程。然而，無論是對政治與行政分離、效率至上的強調，還是對政治與行政相互協調、效率與公平相互協調的強調，其重心都是政府本身，以至于人們把政府管理經濟社會公共事務的職能由強化到限制稱之為政府由“全能”變為“有限”。公共行政學研究出現過的改變和發展都是為了適應政府管理經濟社會公共事務職能改革要求而做出的一些積極回應和調整，就范式來說，還沒有根本的轉向。盡管公共管理學還未形成統一的成熟的理論范式，但它蘊含了公共行政學未來形態，即服務行政范式。服務行政范式的產生，不僅是公共行政學自身邏輯發展的結果，而且是人類經濟社會公共事務發展的必然要求。

編輯：霍瑞珍