制度保衛工資

姚先國

農民工工資被大規模拖欠及由此引發的種種問題，一向是公眾關注的焦點。

前幾年，溫家寶總理親自出面為農民工討工資被傳為佳話。2004年，全國累計拖欠工程款3660億元，其中約1/3為農民工工資。國務院下發通知，限期清理拖欠工程款和工資，并陸續推出9部法律法規保障農民工工資。2006年年底是國務院確定的3年清理建筑領域拖欠農民工工資目標完成的最后時限，但國家統計局當年調查，仍有兩成農民工工資被克扣報酬和拖欠工資。媒體上有關農民工討薪事件的報道依舊層出不窮，有的地方甚至發生以命相爭的事件。

邊清邊欠

2006年11月10日《三秦都市報》報道“陜西省將從根本上杜絕拖欠農民工工資”，話音未落，12月20日寶雞就發生了農民工因討薪被打死打傷的事件?！缎氯A每日電訊》2006年12月30日發表的“新華時評”稱“寶雞有‘配套措施近10種，農民工仍要為討薪流血”，而且這并非孤立事件。該文同時指出，“這是今年以來安徽、山東、山西、天津等地相繼發生農民工因討薪被包工頭打死、打傷后的最新一起惡性事件?！?/p>

幾年來，從中央到地方，下發了許多文件，開了無數會議，采取了種種措施，也不能說沒有效果，但“邊清邊欠”仍是客觀現實。《新華每日電訊》2007年1月30日刊登的“新華時評”——謹防“清欠”淪為“指標游戲”——耐人尋味。這里不妨摘引幾段：

“圍繞‘3年清欠的目標，各地都做了大量工作，成果有目共睹。但是，‘邊清邊欠的情況卻又普遍存在，拖欠農民工工資問題并未得到根本解決。合肥市到去年底共‘清欠4.1億元。但去年一年里，合肥市‘清欠辦共受理農民工對欠薪的投訴案件226起，涉及4600余人，安徽全省這一數字更大。

“就在各地紛紛公布‘清欠成果之時，拖欠農民工工資又出現了新動向。與過去欠薪90%集中在建筑施工領域不同，鐵路、高速公路建設正在成為欠薪的新重點。安徽省勞動保障部門最近接到農民工對欠薪的投訴中，涉及道路建設的占80%以上。

“這些情況表明，要解決欠薪問題，政府不能只盯住已經發生的欠薪事件，而是要把治標與治本結合起來，不僅要算‘老賬，還得時時翻‘新帳，更要抓緊制度建設，從根本上保障農民按時、足額拿到勞動報酬，防止‘邊清邊欠?！?/p>

在勞動保障領域中，工資拖欠、賴付是最嚴重的問題，也是勞動經濟學界認識最為一致的問題。在最低工資、勞動合同、統一的社會保障制度建設等重大問題上，各方面均意見紛呈，甚至觀點對立，唯有在解決工資拖欠必要性的問題上，毫無爭議。因為拖欠工資在最野蠻的原始資本主義社會都是難以想象的，不信可看《資本論》，看看里面是否有拖欠工資的描寫？

欠薪問題的反彈壓力始終存在，既不是沒有管理部門和執法部門，也不是沒有法律法規，而是政府和執法部門沒有有效行使職能。新華社去年年底披露了幾個典型案例，如“‘實質漠視導致一道討薪題5年難解”，“勸農民工‘棄權，法官如此完成任務”，“株洲民工討薪案：法院默許開發商金蟬脫殼”等，這些案例都有一個共同特點：即在拖欠者、被拖欠者和法官三者的利益權衡中，執法部門并非真正首先為被拖欠者利益著想，堅決維護其合法權益，而是偏袒拖欠者或只為自己打算，這種情況并非個別現象。因此，如何調整政府和執法部門的行為偏好，使之有壓力和動力來真正維護農民工的利益就成了問題的關鍵。

浙江經驗

浙江省農民工總數目前有1783萬人（本省農民工約為1260萬人，外來農民工約為523萬人）左右，大部分在非公企業和建筑行業中。2004年11月3日，因溫州市鹿城區龍仔鞋業有限公司拖欠工資業主逃匿，造成140名農民工生活發生困難，引發大規模群體性事件，造成堵塞104國道和打砸燒毀3輛公務車的嚴重后果。

為了妥善解決欠薪引發的突發事件，浙江省政府辦公廳于2004年11月下文要求各地建立農民工工資應急周轉金，專用于企業拖欠工資造成農民工失去生活來源時的應急保障。隨后省勞動保障廳也下文要求本系統積極向當地政府申請落實應急周轉金，市級50萬元以上，縣級30萬元以上。其主要用途，一是因企業主逃匿造成職工臨時生活困難，并有可能引發群體性突發事件的，墊付職工臨時的生活費或路途費；二是因企業確屬短時間內資產一時難以變現支付職工工資造成職工臨時生活困難，并有可能引發群體性突發事件的，墊付職工臨時的生活費或路途費；三是經批準的其他應急墊付費用。此周轉金是屬于墊付資金，墊付后由勞動保障部門通過執法或者法院拍賣追回。到2006年底，浙江省已有92個市、縣（市、區）建立了該制度，并籌集資金達9235萬元，累計動用應急周轉金797.89萬元。在部分經濟比較發達的鄉鎮也建立了應急周轉金制度，籌集資金5036萬元。

浙江慈溪市政府從2005年下半年起就設定了430萬元的欠薪應急周轉金，迄今為止已為民工墊付工資240萬元，其中最大的一筆發生在2006年1月，為宗漢華人電器廠167個員工墊付了逾50萬元的工資?！斑@里打工不必擔心欠薪，老板跑了照樣能拿到工資?！薄耙坏┌l生欠薪糾紛，工會、公安、檢察院、法院、工商、勞動等部門就會積極介入，凍結企業財產。即便應急周轉金墊付了，這筆資金最后還是能返回來。”

需要強調說明的是，政府墊支欠薪，決非為企業攬責，更不是給拖欠企業補貼、為企業代發工資。而是作為農民工工資支付保障的最后屏障，同時也是一種應急措施，解決被欠薪民工的燃眉之急。并非所有欠薪不分青紅皂白都由政府支付，這一措施主要適用于以下情況：一是時間較久、情況復雜、一時難以決斷的歷年欠薪；二是企業主逃逸，職工工資無著，無處討薪；三是企業經營不善，虧損嚴重或破產倒閉，確實無力支付工資，而清算處理又耗時過長的；四是連環拖欠導致企業資金鏈斷裂，暫時發不出工資的；五是勞資雙方嚴重對立，容易激化矛盾，引發沖突，導致惡性事件的。先由政府根據情況，墊付欠薪，解決農民工實際困難，其他再作善后處理。

制度比較

國家勞動和社會保障部在2005年提出要積極建立工資支付保障制度。有條件的地區要積極探索建立工資支付保障制度；暫不具備條件的，可以先在農民工比較集中的行業開展試點。2006年8月，勞動保障部副部長胡曉義又宣布，采取四大措施保障農民工工資支付。其中第二大措施就是推行工資保證金制度，以作為農民工的工資支付保障。

浙江省建立的欠薪應急周轉金，實際上也是一種工資支付保障制度，與工資保證金制度相比，有自己的好處。工資保證金只能企業自繳自用，不能統籌調劑使用。如果已繳工資保證金的企業欠薪超過了自己繳的保證金數額，并不能“挪用”他人的保證金。如果所有企業都繳保證金，這對于老實守法、從不欠薪的企業無疑很不公平。另外，向廣大企業征收工資保證金，收繳管理成本很大，而且增加企業負擔，還可能產生資金安全方面的問題。而應急周轉金則具有普適性、預防性，不是只盯著有過“劣跡”的少數企業和少數行業，而是保障本地區所有農民工，不管什么企業、什么情況下，一旦欠薪在企業層面解決不了，就由政府兜底。應該說也是一種值得嘗試的機制設計。

這個制度，很關鍵的一個配套措施是對惡意欠薪逃匿實施懲罰的機制。在以往，勞動社會保障部門在發現惡意欠薪逃匿之后，一般只能向法院申請強制執行，以便查封凍結財產，但對于早就轉移了財產的惡意欠薪者，即使知道了下落，也難以對其采取限制人身自由、停業、破產清算、直至追究刑事責任等手段。因此，需要勞動、公安、司法、工商、銀行等部門密切配合。

同樣是建立工資保障支付制度，一種由政府出錢，另一種是向企業征繳，由企業出錢。哪個更有合法性？政府的公共資金，從來源上看，是納稅人上繳的剩余，其中也有農民工的貢獻，取之于民，用之于民，合乎情理；從用途來看，公共財政本就應用于滿足最急需的公共需要，最大化地增進公共利益。農民工被欠薪，不僅影響其生計，也影響社會穩定、和諧，是上至中央、下至老百姓都共同關注、焦慮的重大社會問題，拿出部分公共資金解決這一問題，應該說是合理合法的。很多地方政府把大量財政資金用于造高檔辦公樓、買豪華汽車、公費旅游，或者拿來優惠投資者、重獎企業家和納稅大戶，兩相比較，哪種做法更體現“公共服務型政府”的原則呢？

任何制度設計，追求的最終目標就是：讓拖欠農民工工資成為誰也不敢碰的高壓線，讓農民工再也不怕欠薪。避免陳德軍們、王斌余們的討薪悲劇再次發生。

（作者為浙江大學公共管理學院院長、教授）