上海公共空間的“私有”運動

胡家源

公園地產大行其道

盡管在去年5月底經歷了一次全面的擴建，但在王石明老人的眼里，蓬萊公園這個離他家步行不到10分鐘的公共綠地，看起來卻始終不像多出了幾千平方米面積的樣子。“以前公園小但視線很開闊，不像現在，大是大了點，但一眼望去都是高樓。”

其實他并不知道，能夠多出這8000平方米的綠地也并不容易，當地政府所支付的代價，正是默許出讓這塊土地的開發商將商品住宅緊貼著公園修建，也就是所謂的“公園地產”。

王石明只是在晨練路過公園旁的一群高層建筑時發現，這個名為黃浦華庭的高檔小區，事實上也算是最后一個能與蓬萊公園零距離接觸的商品住宅樓了。幾年來，由于坐擁上海內環線以內、南市區老城廂的特殊地理位置，蓬萊公園這個面積僅4公頃的公共綠地，已經幾乎被周邊數百套豪華樓盤“圍得透不過氣來”。

無獨有偶，占地140多公頃的世紀公園，作為上海最大的富有自然特征的生態城市公園，現在已經成為以聯洋社區為代表的各種高檔的“水泥森林”繁衍之地，甚至有開發商打出“面對世紀公園，怎能坐第二排”的廣告用語，將數十棟高層建筑一字排開，正面環繞世紀公園綿延700多米，猶如一道水泥圍墻，以至于“世紀公園板塊”亦一度成為浦東高檔住宅區的代名詞。

只要在地鐵一二號線交匯處的廣場里找找那個名為“人民公園”的地方，就會發現寸土寸金的上海，很多公園被使用到極限的，僅僅是它的商業價值。在人民公園的四周，聳立著來福士廣場、新世界以及明天廣場這些豪華的高層寫字樓，除了高樓的業主都是些名聲震天的國有或外資企業外，這里的遭遇與其他公共綠地并無二致。

“上海市中心絕大多數公園都處于被‘高樓森林圍困的尷尬境地”，這是上海市綠化局在今年1月的一次調研中得出的結論。據上海市綠化管理局官員介紹，近幾年，上海城市建設快速推進，出現了一些房地產開發項目利用公園綠地較好的景觀環境，在其周邊建造高層、超高層建筑的現象，“公眾對此表現出強烈不滿”。

而目前看來，在公共綠地資源相對比較稀缺的上海，“借公園生金蛋”的趨勢，大有向市中心邊緣的上海動物園和上海植物園周邊蔓延的跡象。

“那些號稱百分之幾百綠化率的樓盤直白地宣稱，這里就是私家領地，公園成了住宅區，那以后普通民眾逛公園豈不成了私闖民宅了？”3月20日，同濟大學一名研究城市規劃的老教授在接受記者采訪時表示，公園地產目前已經帶來了一些問題，比如，轉化為高利潤的商品房空間是否形成了對城市公共空間的侵害，以及政府監管部門如何把握尺度的大小。

私有的“公共空間”

事實上，“公園物業”帶來周邊地產開發熱潮，從而引發周邊物業升值的現象，在國際上已相當普遍，紐約中央公園在建成后的15年里，周邊3個行政區的地價增長了9倍，而與此同時曼哈頓的地價才增長了1倍。坐擁公園的地方政府收到了為數不菲的房地產稅，開發商們也毫不客氣地把開發利益悉數收入囊中，這看起來真是一個多贏的結果。

但有一條，當初在用來收買紐約中央公園用地的500萬美元中，有32％是由周邊的地產所有者負擔的，并且，總面積大約為公園面積4倍的公園周邊地區被劃入這一受益者負擔地區。這就意味著房地產開發商，當然最終是房地產所有者必須承擔公園建設的部分費用。

這種按照誰受益誰負擔的原則進行的公益性建設，目前已成為市場經濟下進行城市建設的國際通用準則之一。

西風東漸，在擁有130多個公園的北京，效法美國模式的開發商們首先嘗到了甜頭，一般與公園沾邊的項目都成為購房者追捧的對象，其不菲的價格也為公園項目鍍上一層豪宅的金衣。而高檔住宅選址公園周邊最早始于1995年的朝陽公園，據了解，當時朝陽公園西地理位置最好的1號地建起了景園大廈，在北京的外國人和香港人用2800美元一平方米的價格購買，十幾年前近3000美元的單價可不是個小數目，這甚至曾一度引起轟動。

不過，要真正接受“自己掏錢、同時又不具有排他性”的這一公共品觀念，并不是一件容易的事。位于北京的雙秀公園就曾發生過私家別墅非法占地一年無人過問的情況，類似的狀況也出現在青島海濱公園。

而記者3月16日在上海浦東濱江公園采訪時發現，與南外灘隔江相望的公園一角，已經被新近砌起的磚墻切斷，被攔起來的一邊江面景觀已經被幾部鋼鐵支架所取代，其中一部支架上已經聳立起一幢用途不明的建筑，在這幢已經停工的建筑背對黃浦江的一面，對街正是上海房價的“珠峰”樓盤之一——湯臣一品豪宅。位于濱江公園和陸家嘴中心綠地之間，這片豪宅坐享兩大公共空間的好處， 畸高的房價已經遠遠超出僅僅是出于“受益”考慮的對使用綠地的補償和負擔，甚至即將達到將此地段收歸“私家花園”的程度，令人不禁對反常的施工活動頗有聯想。

由于土地國有，地產商只要搞定政府相關部門便可以買地建房，而為公共空間買單顯然是一項增加成本而吃力不討好的事情，最好“能搭便車就搭便車”。“在很多房地產商來看，城市規劃部門往往是他們的對立面，老是限容積率、限綠化面積，這個不行，那個不準。”清華大學教授譚縱波認為，其實這是一個誤解，城市規劃本身是一個非常中性的學科或者說是一個領域，“開發商將一部分利益返還給社會或者回歸社會，這是在市場環境下最基本的原理”。

很明顯，對于經受著行業競爭和宏觀調控雙重壓力的開發商，炒作類似“公園地產”的概念，甚至不惜使用“私家公園”、“公園中的家”這些夸大宣傳用語來抬高房價，僅僅是對上述基本原理所帶來的利潤正常削減的一種變相補償而已。

“Zoning”中國化缺憾

事實上，在國外生活多年并對不動產法律規范有所了解的人士，在看到這些所謂的“公園地產”之后，腦海里都會浮現出一個熟悉的法律概念，就是如今在國際城市規劃領域和房地產法律規范中風靡多年的術語：Zoning，即土地分區規劃或土地分區制度。

Zoning最初在歐洲大陸產生，20世紀傳入美國后，開始成為國際城市規劃領域的一個流行的法律概念。Zoning是指政府根據警察權對土地使用所劃分的公眾限制。它以土地的不同用途來規劃，如農業地只能限于用作農業耕地，住宅用地不可以用于商業設施的開發，公共商業用地不得濫用等等強制性法律規范。

這在形式上有些類似于中國的分區規劃，不過，在包括土地的私有財產保護盛行的美國，政府機構可以通過這一條例對土地的利用類型、范圍和密集程度作出限制，以防止任何組織和個體進行隨心所欲的開發。而在中國，所有者和監管者是同一個角色，即政府。

“城市公共空間從我們業內來看，和幾類大的因素相關，其中第一類因素，歸結為政府的因素。” 某知名大學建筑設計研究院的一名副總設計師表示，政府的政策法規，跟公共空間的形成關系重大，“這只看得見的手決定了城市的發展，中國的城市面孔、發展方向這些關鍵的決定性因素是由政治方面的考慮而不是專家系統決定的。”

比如說綠地，政府把綠地攤到每一塊建設用地上，每塊地都是30%的綠地率，不會像新宿，可以有100%的建筑，把所有的綠地集中起來建一個大的中央公園。“政府把指標下達給開發商，他所肩負的責任也就卸下了，綠化沒做好，就可以說：你看我有規定呀，是他不好好做。”

當然，由專家系統而不是政府來制定Zoning規范，說起來不復雜，但要真正在一個城市或社區得到認可和實施，卻并不是那么容易的事情，即使在美國，這一過程也充滿了各種利益的激烈沖突。

19世紀的美國，類似芝加哥、洛杉磯和西雅圖這樣的大城市還沒有成形，進入20世紀后，大規模的城市開發活動開始像雨后春筍一樣在北美大陸蔓延。但是，由于缺乏規劃，當時的城市外觀是雜亂無章和丑陋不堪的，當時的美國人自嘲地說他們的城市像是“在華麗的客廳里養豬”。開發城市的先驅者們很快發現，如果不對城市加以科學規劃，其后果是災難性的，只有通過政府具有強制力保證的法律手段，才能制止財產私有者對自己的私有財產權的濫用。

之后，紐約首先制定了Zoning規范，并開始在美國迅速實施開來。通常的做法是，地方政府以法律的強制手段將城市的土地按級差的方法劃分為商業設施區、公寓住宅區、別墅住宅區、輕工業區和重工業區，土地的價值也隨之逐級降低。

誰也不能設想在舊金山的金門大橋公園旁邊或者紐約的中央公園旁邊，建造幾棟私家別墅或是高檔豪華住宅，即便政府有這樣的規劃。“在美國，即便再富有再有權勢，也不可能得到這樣的機會，因為僅僅憑借Zoning規范，就足以抵抗這些權勢。”