鄉鎮治理模式探析

尹藝煒　周玉鋒　張振夏

摘要 通過對湖南省洞口縣鄉鎮政權組織運行現狀的主要弊端進行分析，借鑒西方地方治理理論，提出了“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”治理模式構想，并分析了該模式的必然性和可行性。認為鄉鎮政權組織改革的關鍵是走上法治的軌道，明確劃分各方主體的關系，依法推行該治理模式，這樣會大大推動我國基層民主政治的發展。

關鍵詞 政治體制；鄉鎮；政權；改革；自治

我國自2006年1月1日起全面廢止農業稅，標志著中國從此進入后農業稅時代。同時，為切實解決“三農問題”，國家開始采取“工業反哺農業，城市支持農村”的政策，農村基層政權的職能也從“汲取式”整合轉向“供給式”整合，改革固有的鄉鎮政權組織成為了一項嶄新的課題。本文以作為全國農業縣和小康縣的湖南省洞口縣為例，努力探索一種能適應新形勢發展的農村基層政權的有效運行機制。

1鄉鎮政權組織運行現狀的主要弊端

根據憲法和有關法律規定，鄉鎮政權機構主要是由鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府組成。但是，由于在我國共產黨是法定的執政黨，與政權機構之間存在著政治上、思想上和組織上的領導與被領導關系，在鄉鎮政權機構中，事實上離不開鄉鎮黨委的領導[1]。目前，湖南省洞口縣鄉鎮政權組織基本上是在此制度框架內構建并得以有效運行，但由于具體制度不健全和缺乏強有力的監督，鄉鎮政權組織在實踐中出現了某種程度的異化現象，其暴露的主要弊端有以下兩個方面：

1.1高度集權的鄉鎮政權運行機制與鄉鎮“政府失效”現象同時并存

廢除人民公社體制、重建鄉鎮政權的目標就是建立與社會主義市場經濟相適應的基層政權體制、改變集權主義的傳統、建立社會主義民主政治。但是隨著計劃經濟向市場經濟轉軌，傳統農業社會向現代工業社會的轉型，一方面，鄉鎮政權的一元化領導方式并沒有得到根本性改觀，甚至出現黨委書記專權、“一言堂”現象；另一方面，黨的路線、方針、政策不能得到有效貫徹，信仰的缺失、鄉村債務的積重難返、計劃生育政策執行的偏差等就是重要表現。這樣既不利于鄉鎮政府和人大作用的發揮，也不利于加強和改善黨的領導，同時也容易滋生腐敗現象。缺少分權的鄉鎮政權運行機制明顯有悖于現代民主政治的發展方向，不利于現代鄉村社會的治理。

1.2鄉鎮政權組織職能轉變沒有到位，管理色彩較濃，服務意識較弱

按照地方治理理論，地方政府是一個公共服務型政府，提供私人或者社會不愿意提供，或者沒有能力提供的公共產品的組織。目前鄉鎮政權普遍是對上負責的目標管理型，具體可體現為諸多的“一票否決制”，如：計劃生育“一票否決制”、綜合治理“一票否決制”。經濟建設始終是重中之重，由此衍生出許多“政績工程”、“形象工程”，缺少的是“民心工程”。由于體制上的原因，雖歷經多次鄉鎮改革，鄉鎮政權卻并沒有成為一級完整的地方政權。上受制于“縣政”，下與村民委員會只是指導與被指導關系，鄉域供養能力維持不了鄉鎮政權組織機構的有效運轉，鄉鎮政府只是依靠上級有限的財政供給去被動地執行上級下達的任務。對于留下的巨大財政缺口懾于減輕農民負擔的壓力只好利用政府信譽舉債，在大多數鄉鎮負債經營的情況下，鄉鎮政權組織根本不可能主動地去為人民群眾提供有效服務。“上面千根線，下邊一根針”，鄉鎮政權組織負有協調“條”、“塊”關系的責任。但是由于“條條”實行垂直領導，成為其深入鄉村社會的“吸管”，從鄉村直接汲取利益或資源；無利可圖的“塊塊”被當作“包袱”甩給鄉鎮政府[2]。鄉鎮政府在此困境下只能努力地去尋求自我的生存空間，無法實現有效、有為、人本的地方治理。

2鄉鎮政權組織改革的實現模式

公共服務型政府實施的應該是一種有效治理，而不僅僅是統治和管理。治理，強調在新的社會條件下，政府、非政府組織及公民均可擔負起管理社會公共事務的責任，成為各個不同社會層面的權力中心，從而促進整個社會的有序發展，是一種基于民主的現代政府理念。在現代地方治理模式中，政府由人民直接授權組成，并代表社會行使職權。社會轉型期要在鄉村實施民主化治理，我們認為，“縣級派出機構”加“鄉鎮自治組織”的鄉鎮政權組織治理模式是一種可行的實現模式。

2.1“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”模式構想

憲法和有關法律都規定了鄉鎮政權是我國農村的基層政權，在學術界和實踐中針對后農業時代的新形勢人們提出了不同的鄉鎮治理模式。根據湖南洞口的鄉鎮政權運行現狀，為克服其暴露的主要弊端，基于“縣政”、“鄉治”的地方治理理念，我們構想了一種“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”的鄉鎮政權組織治理模式。所謂“縣政”，是指縣作為一級地方政權，設立縣級政權組織，具有承上啟下的治理功能。所謂“鄉治”，就是鄉鎮自治的簡稱，在鄉鎮一級依法實行選民政治，實現人民當家作主。縣級派出機構就是縣級政權組織在鄉鎮的派出機構，接受縣級政權組織的委派，專事縣級政權組織委托的任務。民政、司法、國土、計育、教育、衛生、公安派出所等縣級派出機構的業務、人事管理隸屬相關的縣級主管部門，在鄉鎮他們各自獨立，只設立縣級派出機構協調委員會，或稱為“鄉公所”，常務委員由“縣政”委派或由縣直各職能部門推選產生，設立1名常務委員會主任或鄉公所所長主持“縣政”在鄉鎮的工作。鄉鎮自治組織由現行的鄉鎮人大、政府、政協及其聯系的社會組織組成，在社會轉型期具有基層政權組織性質。人大是權力機關、政府是執行機關,政協是參與機關,在縣級派出機構推行“以事養人”機制，在撤并鄉鎮的基礎上促成精簡機構、裁減冗員。

現行的鄉鎮政權組織的人、財、物三權都受制于“縣政”，從某種程度上說“鄉政”本來就具有“縣派”性質。通過鄉鎮政權組織改革，將縣派人員從鄉鎮人大、政府等政權組織中剝離出來，整合到縣直職能部門或縣級派出機構的協調機構中，執行“縣政”職能?！翱h級派出機構+鄉鎮自治組織”治理模式作為后農業稅時代鄉鎮完全自治的一種過渡形式，其中縣級派出機構與鄉鎮自治組織相互獨立、相互制約而又相互合作，實現“官民共治”、“官民合作”。

現代社會的政治普遍是政黨政治，在我國也不例外。發揮黨組織的核心領導作用是我國政權建設的寶貴經驗和優良傳統，構建“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”的鄉鎮治理模式必須加強和改善黨的領導，貫徹黨的組織原則，既要保持高度的集中，又要充分發揚民主。要以黨內民主帶動黨外民主，實現鄉村社會的“善治”。具體表現就是：從縣黨委、鄉鎮黨委到基層黨支部實行垂直領導，村支書、鄉鎮黨委書記從黨內選舉產生，而不是上級黨委進行遴選、考察和推薦產生，上級黨委對下級黨委提供理論指導，對下級黨委進行事前、事后的監督。鄉鎮長的產生可遵循“政黨提名”、“人大通過”的政治慣例，但必須改變由縣委考察推薦的慣例，防止選舉留于形式，真正還權于民。

2.2“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”模式的必然性和可行性論證

2.2.1推行“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”模式的必然性。20世紀80年代西方發達國家地方治理變革運動方興未艾，其核心是通過地方行政改革運動來理順政府、市場和社會之間的關系，以充分發揮市場和社會在地方治理過程中的功能。英國學者威廉姆·米勒（W.Miller）、馬爾科姆·迪克森（M.Dickson）等認為，根據主導價值觀這一標準，目前世界上存在四種類型的地方治理模型，他們分別為傳統地方主義型、個人主義型、社會動員型和集權主義型。來自英國英格蘭大學的學者托尼·波伏爾德（Tony Bovaird）依據歐洲地方治理的經驗，從兩個方面提出了地方治理質量的評估框架：一是評估生活質量結果的方法；二是分析利益相關者互動的過程對于他們形成一致的標準和規范的影響程度[3]。對照這兩項標準，改革開放以來我國鄉鎮人們的生活質量有了顯著的提高，但利益相關者的互動的程度遠遠落后于經濟發展的需要。因此迫切需要對鄉鎮政權組織進行改革，建立利益相關者互動的鄉鎮治理模式，“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”模式不失為一種切實而有效的鄉鎮治理模式。

構建社會主義和諧社會要適應社會發展要求，必然要求推進政治體制改革和創新，加強社會主義民主政治建設，發展社會主義民主。實踐證明，中國從下而上的經濟體制改革是成功的。家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制的普遍推行催生了鄉鎮建制的恢復。改革開放以來，尤其是我國進入后農業稅時代以來，人民公社體制時代的集權主義鄉鎮治理模式已經失去了存在的經濟基礎，但集權主義傳統所帶來的慣性仍相當頑固，黨政一體化的鄉鎮政權運行機制所引起的鄉鎮政權的異化就是表現之一。針對社會轉型期鄉鎮政權對下擴張有余、對上依附過度、廣大農民政治參與不夠的現狀，建立“縣級派出機構＋鄉鎮自治組織”的鄉鎮有限自治的過渡模式，順應了“從歷史上看，經濟發展和社會發展呈現出高度分化和高度綜合兩種相反相成的趨勢[4]”，有助于擴大基層民主，完善基層民主管理制度，發揮社會自治功能，保證人民依法直接行使民主權利。

2.2.2“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”模式的可行性。“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”模式既是對現實的承認，又是對現實的超越。我國現行憲法第95條規定：“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府”；第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立了“鄉政村治”二元制模式[5]?！翱h級派出機構+鄉鎮自治組織”模式具有“縣政鄉治”的性質，是對“鄉政村治”模式創造性的發展。鄧小平曾指出，“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主[6]。”從鄉鎮開始的由下至上的、以民為本的、主權在民的改革是政治體制改革的合理起點。在村民自治的推動和要求下，鄉、村兩級關系必然會做出新的調整，在這種情況下，鄉鎮政權的結構轉型就有一種自下而上的內驅力[7]。遵循漸進式的“村推縣退”的鄉鎮治理模式必將大大推動中國“草根民主”政治的發展。

3結論

推行“縣級派出機構+鄉鎮自治組織”的鄉鎮治理模式必須厲行法治，法治是自治的保障。我國憲法規定：國家的一切權力屬于人民；我國實行依法治國，建設社會主義法治國家。根據《地方人大和政府組織法》和《選舉法》，鄉鎮政權組織實行的是雙重領導，鄉鎮人大依法行使選舉權、立法權、監督權，鄉鎮政府依法行政?！翱h級派出機構+鄉鎮自治組織”模式就是要在法律規定的制度框架內，力圖改變鄉鎮政權在運行當中因認識上的偏差或具體制度的不完善造成的異化現象，實現鄉鎮治理主體由單一向多元的轉變，治理理念由管理向服務轉變，治理職能由微觀向宏觀的轉變，治理目標由汲取向供給的轉變。而這些職能的轉變有賴于黨的執政方式的轉變，鄉鎮黨委對鄉鎮政權的領導主要是思想領導、政治領導和組織領導，而不是黨政不分、以黨代政，

更不能搞黨委書記個人負責制，一切包辦，失去從下而上的監督。轉變黨的執政方式必須實行依法執政，充分發揚黨內民主，以黨內民主帶動黨外民主，既堅持法定的縣鄉關系，又徹底割斷不正常的縣鄉人事關聯，改變“單軌政治”的局面。

4參考文獻

[1] 侯少文.我國政治制度與農村基層民主[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

[2] 吳理財.國家整合轉型視角下的鄉鎮改革——以安徽省為例[J].社會主義研究，2006（5）：70-72.

[3] 陸道平.鄉鎮治理模式研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[4] 王惠巖.政治學原理[M].北京：高等教育出版社，2003.

[5] 張新光.20世紀中國鄉鎮行政管理體制改革的回顧與思考[J].長江論壇，2006（5）：52-60.

[6] 鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[7] 吳理財.《中國鄉鎮政權的現狀》[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.