遏制部門利益膨脹以加快向公共行政轉(zhuǎn)型

金正帥

摘要 部門利益膨脹已經(jīng)構成部門行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙，必須以弱化部門利益為主線，理清部門利益膨脹的內(nèi)在機理和運行機制，有針對性地進行制度設計，推進依然具有“部門行政”色彩的行政管理體制向“公共行政”轉(zhuǎn)變。

關鍵詞 部門利益；部門行政；公共行政

2007年6月28日，國務院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關于2007年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》中，將2007年經(jīng)濟體制改革的首要重點，確定為“加快推進行政管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能”，這說明政府改革在全局中的位置大大提高。而在行政管理體制改革中，治理政府部門利益膨脹是改革所需要直面的難題。遏制部門利益，是深化行政體制改革的關鍵一戰(zhàn)。無論是從落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的要求來看，還是從如何抓住中國發(fā)展的黃金戰(zhàn)略機遇期來看，都已是遏制部門利益膨脹的破題之時了。深入探究對部門利益的界定與限制，理清部門利益膨脹的內(nèi)在機理和運行機制，從某種意義上講，這也是對政府職能定位的一次探討。對于如何通過制衡博弈，避免涉及改革發(fā)展的重大決策為膨脹的部門利益所主導也具有重要意義。

1轉(zhuǎn)型期部門利益形成、凸現(xiàn)的原因

部門利益是指行政部門的行政行為偏離了“公共利益”導向，以追求部門自身局部利益的形式來變相地實現(xiàn)個人利益。部門利益和地方利益膨脹損害公共利益，是轉(zhuǎn)型社會的共同問題。中國由計劃經(jīng)濟和單一產(chǎn)權運營結(jié)構向多樣化市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，不可避免要出現(xiàn)部門利益和地方利益膨脹。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和傳統(tǒng)的單一所有制運營結(jié)構，就是按照部門格局、行業(yè)壁壘和行政格局來運營的，資源配置按照所有制的軌道走，久而久之就形成了這種嚴格的條塊分割、行政割據(jù)、地域壁壘體制，自然就形成了部門利益的依托和基礎。

在改革的前20多年中，功能性問題、邊緣性問題、表層問題把部門利益問題淹沒了。在一定意義上說，部門利益問題本身不是新問題，而是當改革進入深水區(qū)，利益調(diào)整進一步深化，特別是改革者也成為被調(diào)整對象的時候才凸顯出來的。尤其在構建和諧社會過程中，以民生問題為核心來推動公共政策的時候，部門利益就越發(fā)凸顯。

一是當前部門職責界定尚未達到管理科學化的要求。中國當前各級政府的機構改革還只是一個過渡性的改革，還要在實踐中進一步理順部門關系，提高部門職責界定的科學化程度；二是對行政機關的立法行為和行政機關制定規(guī)范性文件的行為監(jiān)督力度不夠；三是財政制度不健全，還沒有建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的公共財政制度；四是決策與執(zhí)行不分的行政運行機制仍然沒有根本改變，部門利益實現(xiàn)的鏈條依然難以中斷；五是公務員收入部門差距較大。當然最根本的原因是現(xiàn)行的政治權力結(jié)構，難以形成有效制約行政權力的內(nèi)在機制，它使行政權力的內(nèi)部分配出現(xiàn)某種程度的脫軌與失序。

2部門利益實現(xiàn)的獨特方式

在中國，部門利益有其獨特的實現(xiàn)方式。與其他社會利益群體相比，政府部門最容易將權利和職業(yè)方便轉(zhuǎn)化為利益資源，因為政府部門掌握公共行政權力。社會利益群體是通過對國家政府部門施加影響，以期使自己的利益獲得政策與法律上的保障。政府部門是直接利用掌握某種具體行政權力來獲取部門利益。因此，政府部門這種利益追求的方式，在本質(zhì)上是對公共行政權力的一種侵蝕。政府部門利益與其他社會利益群體的競爭，是一種永遠無法實現(xiàn)公平的競爭。“部門職權利益化”與“部門利益法定化”是中國部門利益的獨特實現(xiàn)方式。1999年《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》早就尖銳指出，“政府部門管理體制不適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，部門職權利益化的傾向，造成一些部門、地區(qū)、行業(yè)之間的分割，加劇了部門、行業(yè)和地區(qū)的保護主義。”

“部門職權利益化”，就是以狹隘部門團體利益為導向來鞏固與爭取有利于自己的職責。既然在實踐中沒有完全落實職權法定的原則，各部門的職權又處于調(diào)整之中，于是，不少行政機關的職權帶有“自己爭取”的色彩。對待有利的職責（收費權、審批權、處罰權），就像橄欖球比賽一樣，你爭我奪；對待利益不大的職責，就像擊鼓傳花一樣惟恐落在自己身上。把從計劃經(jīng)濟體制下繼承下來的職權認為是自己部門的專有權限，任何人都動不得。這樣公共行政權力就面臨著部門私有化的危險。社會經(jīng)濟的發(fā)展就是一個部門利益結(jié)構平衡不斷被打破的過程，也是部門利益爭相實現(xiàn)最大化的攀比過程。這種相互攀比的機制，使得追求狹隘團體利益的政府部門處于一種“索取性競爭”亢奮之中，明明是在違背公共利益的索取，卻理直氣壯，心安理得。

“部門利益法定化”是在推行依法行政的新形勢下部門利益實現(xiàn)的又一種獨特形式。“職權法定”、“行為法定”、“程序法定”是依法行政的內(nèi)在要求。因此，把體現(xiàn)部門利益的職責法定化，就等于為部門利益上了合法化的保險。

條塊分割既是傳統(tǒng)行政管理體制的弊端，又是獨具中國特色的實現(xiàn)部門利益的一種形式。轉(zhuǎn)型期部門利益是借助了早已有之的條塊分割體制弊端，作為編織部門利益網(wǎng)絡的載體。條塊分割保障部門利益，部門利益反過來又鞏固了條塊分割體制。因此，需要厘清中央與地方職責權限，落實地域化管理為主的原則，探索對專業(yè)管理進行再管理的新路子，從而撕破部門利益網(wǎng)絡在地方的結(jié)點。

3遏制部門利益膨脹，推進“部門行政”向“公共行政”轉(zhuǎn)型的制度設計

任何一個現(xiàn)代社會都區(qū)分為不同的階層和不同的利益集團，利益博弈是不可避免的，關鍵是如何讓博弈的進程符合人類文明的成果，結(jié)果是接近于而不是背離于全體社會成員的根本利益。

部門利益是“部門行政”延續(xù)的根源，能否弱化部門行政，主要取決于弱化部門行政賴以存在的物質(zhì)基礎——部門利益。部門利益已經(jīng)構成部門行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。政府部門直接利用掌握某種具體行政權力來獲取部門利益，在本質(zhì)上是對公共行政權力的一種侵蝕。部門職責的擴大與縮小，歸根結(jié)底是由社會需求決定的，必須以弱化部門利益為主線，有針對性地進行制度設計，推進依然具有“部門行政”色彩的行政管理體制向“公共行政”轉(zhuǎn)變。

3.1提高部門“三定”決策的科學化民主化程度，力爭做到“職權法定”，杜絕“職權自定”

由于中國依法行政進程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒有像發(fā)達國家那樣做到由部門法律來界定部門職責，國務院各部門與各級地方政府部門的職責是通過“三定”來規(guī)范的。“三定”雖然不是法律、法規(guī)，但確是法律性規(guī)范文件，是部門依法行政的重要依據(jù)。為了不讓那些體現(xiàn)部門利益的內(nèi)容“生米做成了熟飯”，不讓依法行政演變成“依法打架”，應該提高“三定”決策科學科學化與民主化水平，保證專家、公民、政府部門、立法機關、政黨都參與到行政改革中部門“三定”的決策程序中，徹底打破那種封閉的甚至有些神秘色彩的決策模式。精簡政府部門，加快職能轉(zhuǎn)變，加速推進“經(jīng)濟建設型政府”向“管理服務型政府”轉(zhuǎn)變。

在繼續(xù)充分發(fā)揮各級編制管理部門作用的基礎上，須充分發(fā)揮各級人大在部門職責界定過程中的監(jiān)督作用。從長遠看來，我國各級政府各部門職責都必須通過法律來規(guī)定，才符合依法行政的“職權法定”要求，也才能提高通過法治來弱化部門利益的力度。專家通過理性分析來幫助決策部門判斷各部門職責界定的科學性與合法性，可借助知識的理性去弱化部門利益的剛性，從而幫助決策者在比較中較為科學地界定部門職責。部門的服務對象對部門的職責界定及其后果最為關切，對部門原先不合理的職責配置最有體會。政府職能的配置歸根結(jié)底是為社會服務的，各政府部門的職責配置最終也是由服務對象的普遍需求決定的。因此，部門職責界定過程要傾聽部門服務對象（納稅人群體與較低層級政府部門）的意見。部門之間的相互監(jiān)督作用同樣不可忽視。那些長期以來存在職責交叉的部門，對彼此機構設置與管理的弊端往往有著比第三者更加深刻的認識，對相關職責的界定有著一定的發(fā)言權與監(jiān)督優(yōu)勢。

3.2加強對行政立法行為的監(jiān)督，遏制“部門職權利益化”趨向的發(fā)展

“部門職權利益化”不僅表現(xiàn)為部門職責的界定方面，而且體現(xiàn)在行政立法行為方面。受限于我國的立法實際，在依法治國、依法行政的原則面前，過去部門利益過度擴張以影響立法，甚至是以部門立法的方式，使部門利益法定化。最大限度地限制乃至革除部門立法權力，最大限度地限制乃至消除部門利益對公共利益的損害，是一個迫在眉睫的命題。

要做到開門立法、公正立法，從國務院的層次來講，以后立法的時候，法律的起草盡量不由部門來起草。因為由部門起草，就可能留下很多“后門”，造成管理者的權力強化和擴大化并缺乏相應的監(jiān)督、制約和責任追究程序，而管理對象的權利卻受到弱化并缺乏必要的救濟程序。因此，今后法律的制定、修改應在人大的主導下招標，組織專家起草法律，從部門選拔成員來參與。同時，法律起草后，可以增加更多的論證和聽證程序，這樣才能避免部門立法帶來的部門利益膨脹問題。

加強政府立法機關對行政立法行為的前置審查。主要是通過政府法制部門（各級政府的“法制辦”）對部門制定行政法規(guī)的行為進行前置審查。主要是審查法律規(guī)范確立的依據(jù)和對法規(guī)內(nèi)容的初審。

加強立法機關對行政立法行為的審查。立法機關依據(jù)《立法法》和依法行政的法律優(yōu)先原則對部門的行政立法行為進行審查。

建立與健全司法機關對行政立法行為的司法審查制度。在我國可以考慮在修改《行政訴訟法》時擴大受案范圍，繼續(xù)完善《行政復議法》，擴大復議范圍。

適時創(chuàng)設“行政公訴制度”。20世紀80年代以后的中國法律在加強個體利益保護的同時卻走向另外一個極端，那就是忽視對公共利益的保護。表現(xiàn)在行政訴訟制度中，忽略了通過行政公訴保護公共利益的程序。因此，應適時創(chuàng)設“行政公訴制度”。公訴主體是檢察機關，公訴的對象是行政“作為”與“不作為”，目的是維護“公共利益”。這是加強對行政立法監(jiān)督的重要舉措。

確立行政首腦辦事機構（主要是指各級政府辦公廳）的綜合協(xié)調(diào)中心地位。加強綜合協(xié)調(diào)中心對各部門行政立法行為的監(jiān)控力度，加強綜合協(xié)調(diào)中心與政府法制部門協(xié)同審查部門行政立法行為的力度，這一點在我國當前更有現(xiàn)實意義。美國的行政管理和預算局對聯(lián)邦各部門都具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制和分配資源的職能，各部門預算編制要經(jīng)過該部門批準才能送交國會，并且對所有聯(lián)邦行政機構部門規(guī)章的制定，擁有審查和否定的權力。綜合協(xié)調(diào)中心的主要手段和杠桿在西方主要國家一般表現(xiàn)為財政控制權。掌握這種財政控制權，協(xié)調(diào)效果就會更好些。

3.3加快公共財政制度建設，阻隔“部門職權利益化”實現(xiàn)的渠道

“部門職權利益化”與當前我國不完善的財政制度是聯(lián)系在一起的。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府建立公共財政制度。公共財政的基本職能就是滿足社會公共需要。所謂公共需要指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要。公共財政以國家稅收為主要收入來源，以國家預算為主要支出形式，其目的是為社會提供公共服務。如果行政部門的經(jīng)費來源與開支完全由國家預算控制，行政部門都吃“皇糧”，沒有多少“雜糧”可吃，“部門職責利益化”的實現(xiàn)就不會有很大的空間。

中國現(xiàn)在的財政體制正處于從計劃經(jīng)濟大一統(tǒng)財政向社會主義市場經(jīng)濟公共財政的轉(zhuǎn)型時期，與公共財政的要求相比還存在很大差距。一方面，財政職能定位存在偏差，存在著“越位”與“缺位”的雙重現(xiàn)象；另一方面，財政收入與支出管理不規(guī)范。從收入來源看，存在著稅費并存，以費擠稅的現(xiàn)象，支出也存在著大量不規(guī)范現(xiàn)象。因此，推進預算管理體制改革，加強財政制度監(jiān)督，建立公共財政制度成為必然的選擇。

“自費行政”很難與維護公共利益保持一致。如果計劃生育部門、環(huán)保部門靠罰款作為經(jīng)費保證，被管理對象的奉公守法就是對管理部門的變相懲罰。因此，這樣的部門不可能去進行公共管理。必須完善預算外收費管理，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定。在罰沒款方面，堅決做到票錢分離，不能坐收坐支，以罰代刑。必須割斷權力與利益之間的關系，特別不能把執(zhí)法作為一種以人民為對象、以國家強制執(zhí)法力為手段的產(chǎn)業(yè)。“費改稅”困難再大也必須穩(wěn)步推行。因為它是建立公共財政的一根重要支柱。盡快制定各級政府法定支出目錄，規(guī)范政府投資范圍，積極推行部門預算制，繼續(xù)規(guī)范政府采購。

3.4決策與執(zhí)行合理分開，中斷部門利益實現(xiàn)的鏈條

決策與執(zhí)行高度集中于一個部門，容易鞏固“部門職責利益化”，容易造成部門之間的扯皮打架，容易使決策部門與執(zhí)行部門彼此干擾。決策與執(zhí)行適當分開，有助于政府突出功能優(yōu)勢，集中精力制定政策以及研究起草相關法律法規(guī)，從而實現(xiàn)政令的統(tǒng)一與決策的公平，解決法出多門的難題，提高執(zhí)行效率，也有助于決策部門相對超脫地監(jiān)督行政執(zhí)行，中斷部門利益的實現(xiàn)鏈條。對完全的執(zhí)行性機構，實行首長負責制；對決策權、執(zhí)行權集中的機構實行合議制，以降低決策風險。

決策與執(zhí)行相對分開，可以采取多種形式，可以將決策與執(zhí)行分別依法授予不同的職能部門；也可以將行政執(zhí)行職能依法授予專門的行政執(zhí)行部門；還可以直接將具體的執(zhí)行職能委托給相對獨立的事業(yè)單位、社會中介組織。

實踐表明，對同一管理客體還存在著多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法以及“執(zhí)法沖突”現(xiàn)象依然存在，而且往往立一個法就多一支執(zhí)法隊伍。綜合執(zhí)法就是實現(xiàn)執(zhí)行層次統(tǒng)一的好形式。落實決策與執(zhí)行相對分開的原則，實現(xiàn)執(zhí)行的統(tǒng)一，既利于協(xié)同執(zhí)法資源，又利于明確執(zhí)法責任，從而有助于優(yōu)化行業(yè)主管部門與那些承擔執(zhí)法職能的事業(yè)單位之間的關系。

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