外來入侵物種之風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的決策與執(zhí)行

[作者簡(jiǎn)介]張秋華(1963—)，女，吉林蛟河人。法學(xué)系教師，博士研究生，碩士研究生導(dǎo)師。主要從事經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法研

[摘 要]由于棲息地的喪失、外來物種入侵、自然資源的不合理利用、氣候變化等原因，世界上生物多樣性正以驚人速度遭受損失，其中，外來入侵物種已成為嚴(yán)重的全球性環(huán)境問題。一些外來入侵物種通過壓制或排斥本地物種，危及本地物種生存，加快物種多樣性和遺傳多樣性的損失，破壞生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，進(jìn)而造成巨大的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)損失。解決這一問題需要我們有風(fēng)險(xiǎn)防范意思，確定“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”，制定正確的決策并加以具體實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]外來物種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；決策；執(zhí)行

[中圖分類號(hào)]D922.68[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2007)01—0116—02

一、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的確定

目前，有的學(xué)者認(rèn)為要盡快制定《生物安全法》，以法來規(guī)制外來物種的入侵，但筆者認(rèn)為這并不是一蹴而就的事情，而且，以目前的現(xiàn)狀來說，制定法律的時(shí)機(jī)并不成熟，而且，外來物種的問題也不是一個(gè)國(guó)家自己能夠解決的問題，同樣也需要世界各國(guó)的努力，如果我們單方面的制訂了一些法律來規(guī)制它，也許會(huì)在某些情況下會(huì)對(duì)其產(chǎn)生效果，但是這只能是針對(duì)有意的引進(jìn)，而對(duì)于無意的引入和自然引入的情形就另當(dāng)別論了。對(duì)有些現(xiàn)行法律，我們需要加以修訂和完善如《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，可以將檢疫范圍擴(kuò)展到擬引進(jìn)的動(dòng)植物本身，在危險(xiǎn)性生物名錄中，增補(bǔ)對(duì)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性構(gòu)成威脅或具有潛在威脅的外來物種名錄等。這些措施應(yīng)該說是消極的，故筆者寄望于“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則．”的“完美利用”。在國(guó)際法中“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”作為一項(xiàng)基本原則已為國(guó)際法所共認(rèn)，在各個(gè)國(guó)際公約中也都有其理念的存在，但是，在我國(guó)，對(duì)于這一原則的具體運(yùn)用、制度落實(shí)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等都沒有較為系統(tǒng)的規(guī)定，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的還作為一個(gè)口號(hào)似的“空中樓閣”高高的懸掛著。

選擇“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的有以下幾點(diǎn)原因：

1．風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主旨就是采取預(yù)防措施以避免環(huán)境惡化的可能性。

2．風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則針對(duì)的是環(huán)境損害是嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的情形。對(duì)于外來物種來說，它是否能實(shí)際了生或即將發(fā)生環(huán)境損害都是一個(gè)未知數(shù)，而對(duì)于我們至關(guān)重要的并不是它是不是能實(shí)際發(fā)生損害，而這些所謂的“生物黑客”一旦入侵，其損害就是嚴(yán)重的甚至是不可逆轉(zhuǎn)的，所以我們要預(yù)防的是它的風(fēng)險(xiǎn)而不是它的損害；

3．風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還針對(duì)在科學(xué)上尚未得到最終明確的證實(shí)但如等到科學(xué)證實(shí)才采取防范措施則為時(shí)已晚的環(huán)境損害，這正是外來入侵物種的特點(diǎn)之一。故筆者認(rèn)為我國(guó)所究。面臨的外來入侵物種的情形，以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”為基點(diǎn)是最為合適的。

二、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”實(shí)施要求

1．預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針

首先，強(qiáng)調(diào)要逐步建立起引進(jìn)外來物種的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。對(duì)所引進(jìn)的物種進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)行必要的相關(guān)試驗(yàn)，只有經(jīng)過環(huán)境安全影響評(píng)價(jià)的外來干涉物種才能引進(jìn)、應(yīng)用和商業(yè)化；其次，引進(jìn)和應(yīng)用的單位和個(gè)人要采取隔離或緩沖區(qū)等相應(yīng)的防范措施，并進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)和建立監(jiān)測(cè)檔案；其三，嚴(yán)禁自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和生態(tài)功能保護(hù)區(qū)以及生態(tài)環(huán)境特殊和脆弱的區(qū)域從事外來物種引進(jìn)和應(yīng)用。

2．確定重點(diǎn)外來入侵物種和重點(diǎn)防治區(qū)域

各地有關(guān)部門確定本地區(qū)的重點(diǎn)外來入侵物種和重點(diǎn)防治區(qū)域，并予以公布。自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和生態(tài)環(huán)境特殊和脆弱的區(qū)域以及內(nèi)陸水域等應(yīng)作為外來入侵物種防治工作的重點(diǎn)區(qū)域。已經(jīng)遭受入侵和危害的，要盡快予以控制和清除；要加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園旅游活動(dòng)的環(huán)境管理工作，防止外來入侵物種的有意或無意進(jìn)入。

3．加強(qiáng)科學(xué)研究，提高科學(xué)管理水平

對(duì)于外來入侵物種的防治，最大的難題莫過于技術(shù)問題。外來物種的技術(shù)屏障的加強(qiáng)，能有效地抵御這些“生物黑客”的入侵。目前世界各國(guó)非常重視對(duì)技術(shù)領(lǐng)域的交流，對(duì)于我國(guó)來說，這是一個(gè)可利用的資源，我們可通過對(duì)外來物種環(huán)境影響評(píng)價(jià)、外來物種控制技術(shù)等資源，建立我國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)、生境恢復(fù)、生物防治、低污染防治、生態(tài)替代、早期預(yù)警、遙感監(jiān)測(cè)等綜合防治體系。

三、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的民主決策

針對(duì)“生物黑客”的入侵途徑的不同，制度方面也應(yīng)該“分而制之”。

(一)針對(duì)有意引進(jìn)的民主決策

我們不能一概否定外來物種，也不能阻止外來物種進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)。目前，外來物種管理涉及部門較多，側(cè)重點(diǎn)不同，利益訴求各異。我國(guó)主要檢疫部門或邊境管制部門通常都設(shè)在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等部門里，其往往對(duì)那些對(duì)他們部門產(chǎn)生影響的物種比較敏感。這顯然起不到全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用。筆者認(rèn)為可以在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立一個(gè)有針對(duì)性的部門，并給予資金、技術(shù)、信息的支持，加之本身的行政權(quán)力及行政職能，作為信息的集散地。要完善綜合協(xié)調(diào)和分工負(fù)責(zé)管理機(jī)制，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高效運(yùn)行的工作體系。這種類型的民主決策機(jī)構(gòu)，需要以下幾個(gè)要素：

l．人員組成的專業(yè)化。針對(duì)不同分類的物種，應(yīng)該有不同專業(yè)的人員，如水、陸的分類，或動(dòng)物、植物、微生物等方面的分類，或根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及引進(jìn)物種的情況，分農(nóng)、林、牧、漁等幾類……決策層面需要這些專業(yè)人員，因?yàn)檫@些專業(yè)人員對(duì)其所屬專業(yè)的敏感性。擁有一批具有較高專業(yè)敏感性的專業(yè)人員，會(huì)使這一部門的職能得以很好地發(fā)揮。

2．對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)擁有充分的協(xié)調(diào)性職能。協(xié)調(diào)各不同利益主體之間的受益、決策、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)等問題，以集體決策、相互制衡為原則，確立公開、民主的決策機(jī)制，以消除單個(gè)決策者的決策缺陷，使決策達(dá)到最優(yōu)化，克服某幾個(gè)部門自行決策的分散性、不連續(xù)性甚至空白地帶，有效的防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)發(fā)生最佳的效能。

3．對(duì)外擁有全面的協(xié)調(diào)性職能。這一職能部門的特殊之處在于，它可以起到與國(guó)內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)的銜接、與國(guó)際組織機(jī)構(gòu)接軌，以保證其在國(guó)內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的順利與國(guó)際交流中對(duì)技術(shù)、信息等順利的分享等方面的作用，以保證能夠讓我國(guó)順利的利用國(guó)際條約中相關(guān)的一切科學(xué)研究、技術(shù)研究以及國(guó)際間的信息交流制度，完善我國(guó)自我的物種引進(jìn)制度。

(二)針對(duì)無意引進(jìn)的民主決策

無意引進(jìn)，本就是無意的，對(duì)其進(jìn)行事先的規(guī)制似乎并不可能，針對(duì)這種情形，可以根據(jù)無意引進(jìn)的途徑出發(fā)對(duì)之加以防范，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”可能更為適用，如何進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”?筆者認(rèn)為信息是最為關(guān)鍵的。

1．可以建立物種的名錄制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)外來物種的引進(jìn)、預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)等評(píng)估、等做出明確規(guī)定。

2．可以在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中增加對(duì)外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)分析。

3．可以成立外來入侵物種鑒定與預(yù)警信息中心，建立有害入侵物種的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，收集、整理、反饋有關(guān)信息與成果。

4．要加強(qiáng)外來物種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力建設(shè)，做好潛在入侵物種的風(fēng)險(xiǎn)分析，加強(qiáng)和完善外來入侵物種的檢驗(yàn)檢疫和環(huán)境監(jiān)測(cè)手段。

5．加強(qiáng)與防治外來物種入侵有關(guān)的科學(xué)研究，與針對(duì)有意引進(jìn)外來物種的機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系，并通過各種媒體和渠道，培養(yǎng)公眾應(yīng)對(duì)外來物種入侵的意識(shí)和自覺行動(dòng)。

四、在商效執(zhí)行中體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”

1．執(zhí)行機(jī)關(guān)

據(jù)了解，國(guó)務(wù)院賦予了國(guó)家海洋局“監(jiān)督海洋生態(tài)保護(hù)和海洋生物多樣性”的職責(zé)，作為職能部門，國(guó)家海洋局將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海洋外來物種引進(jìn)的管理。這一方面體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)外來物種的警覺性及防范意識(shí)的增加，但另一方面，也安全檢查顯出我國(guó)在執(zhí)行機(jī)關(guān)方向的各自為政的分散局面。有些學(xué)者認(rèn)為要建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)關(guān)來針對(duì)外來入侵物種防治工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但筆者認(rèn)為現(xiàn)在還不成熟?，F(xiàn)有我國(guó)對(duì)外來物種的審查是通過海關(guān)來實(shí)現(xiàn)的，海關(guān)作為防范外來“生物黑客”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是適合的。海關(guān)，不僅可以對(duì)外來物種進(jìn)行審核、把關(guān)，而且其本身也是一個(gè)綜合性較強(qiáng)的部門。海關(guān)作為現(xiàn)代社會(huì)的高效執(zhí)行部門需要不斷地完善其職能，加強(qiáng)對(duì)其信息的支持。

2．執(zhí)行的具體措施

對(duì)于有意引進(jìn)的物種，我們可以借鑒許可證制度。目前我國(guó)海關(guān)所實(shí)行的《允許進(jìn)出口證明書》規(guī)定，通過許可證制度把它的作用做進(jìn)一步的擴(kuò)大。正如《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》中所規(guī)定的證明書，在我國(guó)履行該公約的過程中起到的作用一樣，如果把許可證制度較為完整的用到對(duì)有意引進(jìn)的外來物種的規(guī)制過程當(dāng)中的話，并有專業(yè)人員的科學(xué)分析及專門部門的把關(guān)，應(yīng)該會(huì)對(duì)有意引進(jìn)的物種的生態(tài)安全有個(gè)比較科學(xué)的把握。

對(duì)于無意引進(jìn)的物種，盡管我國(guó)在履行《生物多樣性公約》方面做了很多工作，但由于至今沒有出臺(tái)有關(guān)外來物種引進(jìn)的法律、法規(guī)，沒有建立起專門的機(jī)構(gòu)，沒有引進(jìn)許可證制度，沒有建立外來物種引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督管理。因此，水葫蘆、大米草、食人鯧等入侵略物種泛濫就不足為奇了。筆者認(rèn)為根據(jù)外來入侵物種的分布情況列名錄，進(jìn)行不同等級(jí)的許可制度、準(zhǔn)入制度。如可分為；陸生植物、陸生無脊椎動(dòng)物、水生無脊椎動(dòng)物、微生物、外來水生植物等方面，為實(shí)際工作的提供依據(jù)并通過信息與實(shí)際發(fā)生情況的不斷積累，逐步完善這一名錄。我國(guó)加入WTO以后，這種外來“生物黑客”對(duì)我國(guó)的生物多樣性構(gòu)成的威脅將會(huì)越來越大，還需要從技術(shù)上對(duì)此加以研究。例如，北京前不久啟動(dòng)的農(nóng)林危險(xiǎn)生物入侵機(jī)理與控制基礎(chǔ)研究”等26個(gè)“973計(jì)劃”項(xiàng)目，一方面反映了國(guó)人生態(tài)環(huán)境意識(shí)的提高，另一方面暴露了我國(guó)在應(yīng)對(duì)外來生物入侵方面有很多盲區(qū)。

總之人類的發(fā)展會(huì)為我們所生存的這個(gè)星球帶來這樣或那樣的影響，對(duì)于外來物種來說，防控外來物種入侵對(duì)保護(hù)我國(guó)生物多樣性，保障經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和人的身體健康意義重大?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”不是指只作為一個(gè)原則，由各個(gè)國(guó)家高聲的歌頌的，而應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的，它具體體現(xiàn)在我們?cè)趯?shí)際工作的各個(gè)方面，從文字到現(xiàn)實(shí)，從制度建設(shè)以執(zhí)行機(jī)構(gòu)……，外來入侵物種已經(jīng)對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)造成了危害。但是，我們還沒有認(rèn)識(shí)到外來物種入侵所造成危害的嚴(yán)重性，或者說認(rèn)識(shí)還不到位，還不夠全面、科學(xué)。我們的生活正被這些外來的“生物黑客”悄悄的改變著，它們?cè)谖覀兊纳钪新?，所以全面科學(xué)地認(rèn)識(shí)外來物種入侵，查清、堵住外來物種入侵的渠道，建立防范外來物種入侵的生態(tài)安全機(jī)制，已經(jīng)迫在眉睫。

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[責(zé)任編輯：金風(fēng)平]