當前我國公共服務的突出問題與對策分析

[作者簡介]李學香(1976—)，女，山東日照人。政治與社會發(fā)展學院政治學專業(yè)2005級碩士研究生，研究方向：行政學原理與當代中國行政發(fā)展研究。

[摘要]面對公民全面、快速增長的公共需求，我國目前的公共服務遠不能適應這個趨勢，嚴重影響了科學發(fā)展觀的落實。我們必須找出當前我國公共服務領(lǐng)域存在的突出問題，采取相應的解決對策，使公共服務適應社會矛盾的深刻變化，以促進和諧社會的構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]公共需求；公共服務；

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]l009—2234(2007)01—0039—02

近年來，隨著經(jīng)濟和社會的深入發(fā)展，中國社會的主要矛盾發(fā)生了巨大的變化：一是經(jīng)濟的持續(xù)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是全社會公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，我國社會也在加速由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，顯著的標志就是廣大社會成員的公共需求全面、快速增長：一是公共需求的主體快速增大，不僅需要解決城鎮(zhèn)中低收入群體快速增長的公共需求，而且需要解決1億農(nóng)民工的基本公共需求，需要逐步解決8億農(nóng)民的基本公共需求。二是公共需求以超常的速度增長，近幾年我國城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年平均提高的比重相當于過去5年的總體增幅。三是公共需求的結(jié)構(gòu)變化很大，除了義務教育和公共醫(yī)療，對公共安全、環(huán)境保護以及利益表達需求也越來越成為全社會普遍關(guān)注的焦點。同時，社會轉(zhuǎn)型導致了公民需求向多樣化、個體化和法制化轉(zhuǎn)變，追求幸福感和高質(zhì)量的生活，渴望實現(xiàn)機會均等的價值取向。

面對城鄉(xiāng)居民全面、快速增長的公共需求，我國的公共服務遠不能適應這個變化趨勢，加上不斷擴大的城鄉(xiāng)、區(qū)域和貧富差距，使原本不健全的公共服務體系捉襟見肘。“我國的公共需求正處于由消費型向發(fā)展型升級的關(guān)鍵時期，而現(xiàn)行的政府模式與這一趨勢很難適應。^[1]”在這個特定背景下，著力探討公共服務領(lǐng)域的矛盾和問題，加快社會主義公共服務體系建設，對于貫徹落實科學發(fā)展觀，建設和諧社會尤為重要和迫切。

在目前的公共服務中，我認為主要存在著以下幾個方面的問題：

(一)政府的公共服務理念與公共需求的現(xiàn)實不相適應

發(fā)展本應是全面的發(fā)展，經(jīng)濟增長的目的最終是為了人的全面發(fā)展，可是在現(xiàn)實生活中，重經(jīng)濟建設輕社會服務的政府理念還沒有根本改變，認為只有經(jīng)濟發(fā)展了，政府才有能力解決社會保障，發(fā)展教育等社會事業(yè)，認為以經(jīng)濟建設為中心，就是要抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)項目帶動，特別是在GDP政績觀的主導下，在一定程度上忽視了社會全面發(fā)展和資源節(jié)約，造成一些突出矛盾：一是政府長期充當經(jīng)濟建設的主體，既當裁判員又當運動員，而在為市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境方面卻還不到位。二是片面強調(diào)經(jīng)濟增長的投入，嚴重忽視社會事業(yè)投入的巨大經(jīng)濟社會效益，造成經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡。三是不恰當?shù)陌驯緫烧蛘疄橹黧w提供的某些公共產(chǎn)品和公共服務，如社會保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保險，推向市場，推向社會，出現(xiàn)功能缺位，不利于實現(xiàn)社會公正和社會和諧。同時，千百年來形成的“官本位”觀念根深蒂固，公共服務的觀念淡泊。

(二)對公共服務的投入不足，效益不足

“我國政府的財政系統(tǒng)存在的一個問題是，它將大量財政資源投入營利性的企業(yè)；與此相對應的是，政府缺乏足夠的資源來支持在義務教育、科學研究、公共衛(wèi)生甚至社會治安維持等方面的公共服務。”^[2]盡管這些年社會事業(yè)的投資數(shù)量有所增長，但總體來說，比例不但沒有增長，反而有所下降。比如，1998年我國用于社會公共事業(yè)的投資，教育是13.1％、科技是3.3％、醫(yī)療是3.8％，三項投資合計所占比重為20.2％，而到了2005年，這一比例分別降為11.7％、2.9％、3.0％和17.6％，分別下降了1.4、0.4、0.8和2.6個百分點。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國在衛(wèi)生、教育和社會保障這三項基本公共服務的投入，不僅低于世界平均水平，甚至還還不如非洲一些國家。不僅如此，行政壁壘與權(quán)利分割極大的影響了公共服務投入的效益。目前，我國尚缺乏科學的、合理的政府公共管理與服務體系，仍缺乏以多部門協(xié)調(diào)為導向的行政資源整合機制和以結(jié)果為導向的公共服務績效管理與評估機制，各部門、各層級之間尚未形成嚴格的公共服務分工和問責機制，這些都極大的影響了公共服務投入效益的最大化。

(三)公共服務投入的不均衡

我國目前公共服務投入的不均衡集中體現(xiàn)在以國家固定投資為代表的公共設施的投入，多年來出現(xiàn)了“兩多”、“兩少”現(xiàn)象，即城市多，農(nóng)村少；發(fā)達地區(qū)多，落后地區(qū)少。也就是說，我國在公共設施的建設和投入方面，農(nóng)村和中西部地區(qū)明顯處于劣勢。有資料表明，西部新增貧困人口一半以上都是因病致貧，反映出西部地區(qū)基本公共服務的缺失。公共服務的不均衡性加劇了城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的收入差距，2004年，我國城鄉(xiāng)名義收入差距為3.2：1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距為5～6：1，按照這個分析，公共服務因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30％～40％左右。由于農(nóng)村公共服務提供的補充組合不均等，使弱勢群體在利益的博弈中被進一步邊緣化。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設社會主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務體系，縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務方面的巨大差距，為全體社會成員提供均等的基本公共產(chǎn)品和公共服務。

根據(jù)以上分析，我認為解決當前我國公共服務中存在的問題，主要取決于政府，而政府在這方面的對策，我認為應從以下幾個方面人手：

(一)轉(zhuǎn)變政府理念，提高政府對公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力

提高政府對公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力，政府需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、管理理念和執(zhí)政理念。首先，政府需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，建設公共服務型政府。發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務，也是政府的第一要務，但是，發(fā)展不等于GDP增長，發(fā)展不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展，還需要社會、文化的同步發(fā)展。以經(jīng)濟建設為中心也不是要求政府直接成為投資者和生產(chǎn)者，而是為市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。其次，政府需要轉(zhuǎn)變管理理念，要樹立政府提供公共產(chǎn)品與政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品相分離的政府管理理念，創(chuàng)新公共服務體系，形成以效益為中心提供公共產(chǎn)品和公共服務的政府新的公共管理理念。政府還需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，所謂執(zhí)政為民，就是要破除官本位思想，牢固樹立“為企業(yè)服務”、“為投資者服務”以及“為大眾服務”的意識。破除特權(quán)思想，牢固樹立依法行政的理念，貫徹法律政策的公正與公平法則。破除好大喜功和繁文縟節(jié)，講究務實求真和行政效率，勇于創(chuàng)新，提高政府公共服務的能力。

(二)充分發(fā)揮公共財政的支撐作用，擴大政府公共服務的覆蓋面

既然是公共服務，首先要解決的就是覆蓋面的問題，其次才是水平均等問題。現(xiàn)階段的當務之急，是使基本的公共服務盡快覆蓋到全體居民。公共財政和公共服務密不可分，因為財政支出結(jié)構(gòu)反映著政府職能結(jié)構(gòu)的變化，王一般說來，建立公共財政就是為了滿足全社會對公共服務的需求，因此，要充分發(fā)揮公共財政的支撐作用，擴大政府公共服務的覆蓋面。這就需要：第一，調(diào)整公共支出的范圍，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生和公共安全等方面，提高公共服務支出的總量與比例，把經(jīng)濟建設型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招拓斦５诙M快完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，當前，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量的基礎(chǔ)上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度，使各級政府的財權(quán)與其公共服務職責相匹配，財力與公共服務的支出相對稱。第三，制定公共服務的最低標準，保證弱勢群體能夠獲得最基本的公共服務，特別是提高財政在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、增加就業(yè)、醫(yī)療保障、社會救助等方面增加政府付費的比重，以保護弱貧者為重點，擴大公共服務的覆蓋面，讓全體居民真正享受到改革和發(fā)展的成果。

(三)逐步縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間基本公共服務的差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化

公平的分配社會公共服務是維護社會公平，促進社會和諧的重要內(nèi)容。實現(xiàn)基本公共服務均等化，其實質(zhì)在于政府要為全體社會成員提供基本而又保障的公共產(chǎn)品和公共服務，這就需要逐步縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間基本公共服務的差距。(1)要認真貫徹落實中央制定的“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作方針，從政策、法律、制度和投入方面采取措施，保護農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)民的合法權(quán)益。加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度．落實好新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村的政策規(guī)定，建立健全財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制；推進農(nóng)村社會保障制度建設，積極推動有關(guān)農(nóng)村社會保障的立法工作，將農(nóng)村社會保障納入政府近期管理目標中。合理引入市場化機制和社會化機制，引大社會資金進入農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，實現(xiàn)政府與市場、社會組織的合理分工，以逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務的差距。(2)充分考慮中西部地區(qū)財政的困難問題，給予體制性傾斜支持。由于與西部地區(qū)各種自然條件的局限，在經(jīng)濟總量上要趕上東南沿海地區(qū)，很大程度上是不現(xiàn)實的。為此，應當按照中共十六屆六中全會的要求，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務的差距，實現(xiàn)在同等努力程度下，全國不同地區(qū)間公共服務水平均等化。

(四)建立多元化的合作伙伴關(guān)系，促進公共服務投入效益的最大化

我們說公共服務的提供必須以政府為主體，以公共財政支出來支撐，這并不意味著政府是公共服務的唯一提供者，其實，進入公共管理時代，政府只是公共服務的核心主體。“政府是公共管理的主角，但社會公共事務管理，還需要若干配角。”^[3]毫無疑問，政府對公共服務負有主要責任，但非政府的公共組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共服務中不可或缺的公共服務主體。如同市場會失靈一樣，政府有時候也會失靈，社會組織和公眾參與將彌補政府在一定條件下的失靈。公共性、公共精神是公共服務的本質(zhì)特征和現(xiàn)實形式。而“公共精神既包括平等也包括參與。”^[4]許多國家，例如英國等西歐國家的政府都是通過非營利組織來向社會遞送公共服務，充分發(fā)揮非營利組織在公共服務中的作用。我國政府應借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，建立多元化的合作伙伴關(guān)系。吸引和調(diào)動各方力量積極參與公共服務。同時，將市場機制、評估機制和問責機制引入公共服務管理系統(tǒng)，實現(xiàn)公共服務效益的最大化。

(五)建立公共服務的績效管理與評估機制

各國的“政府再造”運動都將績效置于追求的首要目標。例如，美國的績效管理運動發(fā)布了《政府績效與結(jié)果法》和《績效基礎(chǔ)組織法案》，提出了“工作的更好而花費的更少”的改革目標。英國、新西蘭等國也推行了相應的績效管理改革。可見，注重公共服務的績效評估已成為當代各國公共服務管里改革的基本價值取向。由于我國起步較晚，公共服務的績效發(fā)展還處于起步階段，所以應結(jié)合我國國情，逐步探索、完善、發(fā)展我國的公共服務績效管理與評估事業(yè)，建立科學的、系統(tǒng)的管理機制，形成以結(jié)果為導向的公共服務績效評估系統(tǒng)，將經(jīng)濟、社會和生態(tài)發(fā)展列入評估指標．將公共服務的投入與效益作為重要的考量，以確立正確的政績觀和問責機制，引導政府工作從行政控制型向服務型轉(zhuǎn)變。

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[責任編輯：張振華]