社會(huì)資本視角下破解中國(guó)城鎮(zhèn)低收入群體貧困問(wèn)題

[作者簡(jiǎn)介]李振(1979—)，男，山東新泰人。公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系2005級(jí)碩士研究生，主研公共管理與公共政策。

[摘 要]隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和改革的不斷深入，破解城鎮(zhèn)低收入群體的貧困問(wèn)題成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。該問(wèn)題關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)行改革的成敗和社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)引入社會(huì)資本的概念及理論，從公共組織的角度探求出能更好地破解城鎮(zhèn)低收入群體貧困問(wèn)題的路徑。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)資本；城鎮(zhèn)低收入群體；貧困問(wèn)題

[中圖分類(lèi)號(hào)]C912.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2007)01—0036—03

二十多年來(lái)，中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，既使城鎮(zhèn)居民家庭的生活水平普遍得到了提高，也引發(fā)了諸如城鎮(zhèn)低收入群體的貧困、環(huán)境污染等一系列問(wèn)題。破解城鎮(zhèn)低收入群體的貧困問(wèn)題不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要課題，也是保持社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。針對(duì)如何破解該問(wèn)題，中央與地方多級(jí)政府、專．家學(xué)者等都提出了相應(yīng)的對(duì)策。本文則引入社會(huì)資本的概念及理論，從公共組織的角度提出相應(yīng)的破解路徑。

一、城鎮(zhèn)低收入群體貧困問(wèn)題

1．城鎮(zhèn)低收入群體的界定

中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組利用國(guó)際上先進(jìn)的收入／支出指標(biāo)法和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城市調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算了31個(gè)省市自治區(qū)的貧困線，再用各省的人口比例加權(quán)平均計(jì)算了全國(guó)的貧困線。課題組共計(jì)算出了兩條貧困保障線，從不同角度考察城市貧困的狀況。第一條保障線是食品保障線；第二條保障線是基本生活保障線。兩項(xiàng)加總，得出基本生活保障線。顯然，實(shí)際的貧困線應(yīng)該是第二條保障線。^[1]根據(jù)中國(guó)2001年制定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，人均年收入低于865元即為處于貧困線以下，視為低收入人口。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)近日發(fā)布的《上半年就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障形勢(shì)分析及建議》稱，截止2006年6月底，中國(guó)大陸地區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)為2228.4萬(wàn)人^[2]，這一數(shù)字可以視作為官方公布的城鎮(zhèn)低收入人口數(shù)量，考慮到中國(guó)現(xiàn)存的統(tǒng)計(jì)體制，實(shí)際數(shù)量可能要更大些。現(xiàn)階段，中國(guó)城鎮(zhèn)居民中低收入群體的構(gòu)成比較復(fù)雜，歸納起來(lái)，大致有以下幾類(lèi)：在職低工資收入者、低保戶收入者、下崗職工、進(jìn)城農(nóng)民工、較早退休人員、失業(yè)人員以及打零工、擺小攤的“體制外人員”、無(wú)生活能力的殘疾人、孤寡老人等，他們都是生活在城市中的弱勢(shì)群體。由于各種外在和內(nèi)在原因，他們抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力受到很大限制，他們的生活水平和生活質(zhì)量也相對(duì)較低。

2．現(xiàn)行破解城鎮(zhèn)低收入群體貧困問(wèn)題的路徑及不足

針對(duì)城鎮(zhèn)低收入群體的貧困問(wèn)題，中央和地方各級(jí)政府以及相關(guān)學(xué)術(shù)界已經(jīng)從許多方面提出了相應(yīng)的對(duì)策，其中有相當(dāng)一部分已經(jīng)付諸于政府的社會(huì)保障政策。這些社會(huì)保障政策大體上可以分為“輸血型”和“造血型”保障兩種。“輸血型”保障主要是以建立社會(huì)最低保障制度為代表；而“造血型”保障則主要以“下崗職工再就業(yè)工程”等相關(guān)政策為代表。客觀地講，一系列正式的社會(huì)保障制度的實(shí)施，既體現(xiàn)了中國(guó)政府維護(hù)社會(huì)公平的取向，也切實(shí)保證了部分城鎮(zhèn)低收入者的基本生活，初步改善了他們?cè)卺t(yī)療健康、子女教育等方面的狀況。而且，隨著中國(guó)社會(huì)保障體系的不斷完善，它將在解決城鎮(zhèn)低收入群體的貧困問(wèn)題上發(fā)揮出越來(lái)越大的作用。

但同時(shí)我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障政策強(qiáng)調(diào)的是向城鎮(zhèn)低收入群體簡(jiǎn)單的、技術(shù)性的傳遞物質(zhì)或服務(wù)福利，而作為貧困主體的城鎮(zhèn)低收入者自身則處于相對(duì)被動(dòng)位置，他們只能消極地等待和接受救助。在城鎮(zhèn)扶貧工作中占有重要地位的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，雖然規(guī)定了一些積極發(fā)揮低收入者能動(dòng)性取向的救助原則，但是在具體落實(shí)的時(shí)候卻表現(xiàn)出明顯的單純救助取向。負(fù)責(zé)社會(huì)保障的基層工作機(jī)構(gòu)往往把“低保”視為簡(jiǎn)單的分錢(qián)工作，有多少錢(qián)就分多少人，分完完事。^[3]而且，目前中國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障的每月人均補(bǔ)助僅為75元。^[2]，如此低的救助水平，可能連低收入群體基本的食物需求都難以滿足，更枉論其他了。“下崗職工再就業(yè)工程”作為最具積極取向的城市扶貧政策，通過(guò)開(kāi)展失業(yè)下崗人員轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，提高他們就業(yè)的能力來(lái)促進(jìn)再就業(yè)脫貧。這一政策實(shí)施以來(lái)的確取得了一定的成績(jī)。但該政策的積極開(kāi)發(fā)取向，并不能填補(bǔ)城市扶貧政策整體上忽視貧困者能動(dòng)性的缺陷。況且近年來(lái)由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和失業(yè)下崗人員自身素質(zhì)等方面的原因，失業(yè)下崗人員的實(shí)際再就業(yè)率一直偏低。^[3]

二、社會(huì)資本理論的引入

1980年法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄在一篇題為《社會(huì)資本隨筆》的短文中正式提出“社會(huì)資本”這一概念，在此后的二十多年里，社會(huì)資本理論的研究越來(lái)越引起了包括政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等許多不同領(lǐng)域的學(xué)者們的重視。社會(huì)資本雖然被學(xué)者們普遍看作一種新的資本形式，但目前對(duì)于社會(huì)資本的定義多種多樣，不同的學(xué)者從各自的研究領(lǐng)域和研究對(duì)象出發(fā)，給予了不同的界定。在這些學(xué)者中，美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹姆斯·科爾曼被認(rèn)為是從學(xué)理上對(duì)社會(huì)資本給予了全面的界定和分析。在科爾曼看來(lái)，“社會(huì)資本是根據(jù)它們的功能定義的。它不是一個(gè)單一體，而是有許多種，彼此間有兩個(gè)共同之處：它們都包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些方面，而且有利于處于同一結(jié)構(gòu)中的個(gè)人的某些行動(dòng)；和其他形式的資本一樣，社會(huì)資本也是生產(chǎn)性的，使某些目的的實(shí)現(xiàn)成為可能，而在缺少它的時(shí)候，這些目的不會(huì)實(shí)現(xiàn)。”^[4](P345)。而將社會(huì)資本理論首次引入政治發(fā)展理論、民主理論和公共政策研究領(lǐng)域的則是美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·D·帕特南，他綜合了前人研究的成果，認(rèn)為社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作來(lái)提高社會(huì)效率^[5](p195)。從此，社會(huì)資本理論在學(xué)術(shù)界受到了更大的重視，其研究也變得更加廣泛和深入。

盡管不同學(xué)者在表述上可能有所不同，但其基本的內(nèi)涵和指向則是大致相同的，即他們都把社會(huì)資本定義為一種與物質(zhì)資本、人力資本相區(qū)別的資本形式，是處于一個(gè)共同體內(nèi)的個(gè)人和組織長(zhǎng)期交往而形成的一系列認(rèn)同關(guān)系，以及在這些關(guān)系背后積淀下來(lái)的歷史傳統(tǒng)、價(jià)值理念、信仰和行為范式；它為結(jié)構(gòu)內(nèi)的行動(dòng)者提供便利。具體而言，社會(huì)資本有著許多載體，比如規(guī)范、家庭、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)信仰、信任和互惠的方式、慣例等。

那么，社會(huì)資本理論對(duì)于解決貧困問(wèn)題又有何實(shí)際意義呢?社會(huì)資本從本質(zhì)上是一種支持性的關(guān)系，它可以減少人們達(dá)到目的的成本。如果一個(gè)人具有較多的社會(huì)資本，那么他就有可能獲得較多的社會(huì)支持，較容易獲取相對(duì)更多的利益。對(duì)于尋求保障的城鎮(zhèn)低收入群體而言，社會(huì)資本可以轉(zhuǎn)化為他們所需要的幫助，減少他們獲取扶助所需的成本。社會(huì)資本對(duì)于缺乏資源的城鎮(zhèn)低收入群體而言，具有一定的社會(huì)保障功能，他們可能因?yàn)槠渖鐣?huì)資本而在緩解貧困中得到更多的幫助。

社會(huì)資本發(fā)揮保障功能的空間主要是非正式支持網(wǎng)絡(luò)和自然支持網(wǎng)絡(luò)，其中包括家庭、家族、親戚朋友、社區(qū)共同體中包含的支持關(guān)系以及同非營(yíng)利機(jī)構(gòu)建立的信任和支持關(guān)系所及的領(lǐng)域。低收入群體的社會(huì)資本發(fā)揮自助保障功能的方式是多樣化的：(1)相互信任的社會(huì)關(guān)系本身可能成為某種保障因素。低收入群體往往存在心理上、精神上的障礙，這時(shí)親人、朋友、同事以及社會(huì)等方面的信任、理解、支持可以起到重要的精神保障作用；(2)有支持關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)成員所握有的某些物品可以提供給有需求人，可以直接對(duì)他發(fā)生保障作用。低收入群體可以從親朋、鄰居等方面獲得金錢(qián)、物品的幫助，形成物質(zhì)保障；(3)社會(huì)資源的轉(zhuǎn)借也可以起到支持和保障的作用。低收入群體可以通過(guò)自己的親屬、朋友和鄰居介紹和連接更廣的社會(huì)關(guān)系，獲得更多的支持來(lái)源；(4)網(wǎng)絡(luò)成員之間形成的某種規(guī)范，可以約束個(gè)人的某些不良行為，形成他們積極向上的發(fā)展動(dòng)力。另外，成員在網(wǎng)絡(luò)之中相互影響、相互學(xué)習(xí)、相互支持，可以提高群體決策水平和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。^[5]

因此，在現(xiàn)今破解中國(guó)城市低收入群體的貧困問(wèn)題時(shí)，我們需要充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極作用。但現(xiàn)階段中國(guó)城鎮(zhèn)低收入群體的社會(huì)資本狀況如何呢?有學(xué)者通過(guò)研究表明，城鎮(zhèn)低收入群體的社會(huì)資本是呈下降趨勢(shì)的，這主要是由于以下幾個(gè)方面：(1)隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和計(jì)劃生育工作的開(kāi)展，城鎮(zhèn)家庭規(guī)模縮小，家庭關(guān)系日益簡(jiǎn)化，親屬網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)支持作用減退；(2)城鎮(zhèn)鄰里關(guān)系日益淡化，不利于貧困者獲取支持；(3)脫離傳統(tǒng)意義上的單位，使得城鎮(zhèn)貧困者的社會(huì)資本存量急劇下降；(4)城鎮(zhèn)低收入者由于身處邊緣地位，社會(huì)交往受阻，出現(xiàn)自我疏離傾向，這不利于他們積累社會(huì)資本；(5)主流社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)低收入者缺乏全方位的關(guān)注，這不利于形成城鎮(zhèn)貧困者與社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的密切關(guān)系，從而不利于培育貧困者的社會(huì)資本；(6)整個(gè)城市社會(huì)誠(chéng)信水平的下降，使得包括貧困者在內(nèi)的城市人口的社會(huì)資本普遍衰減^[6]。

對(duì)于城鎮(zhèn)低收入群體而言，社會(huì)資本所具有的社會(huì)保障功能，與其社會(huì)資本呈下降趨勢(shì)構(gòu)成一對(duì)矛盾，因此非常有必要通過(guò)政府等公共組織的努力來(lái)提升該群體的社會(huì)資本存量，從而進(jìn)一步解決他們的貧困問(wèn)題。

三、公共組織的努力方向

需要說(shuō)明的是，以下提出的努力方向，并不是要替代現(xiàn)行的各項(xiàng)政策措施，而是期望能與現(xiàn)行政策相結(jié)合，以便更加充分地發(fā)揮現(xiàn)行社會(huì)保障制度的功能。另外，這里所指的公共組織是就其廣義而言的，包括政府組織和非政府組織兩類(lèi)，主要是指中國(guó)的中央及地方各級(jí)政府、社區(qū)組織和各類(lèi)民間組織等。

1．培育和發(fā)展民聞組織

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，民間組織的作用日益明顯。其第一個(gè)主要作用就是有利于積累社會(huì)資本。尤其是對(duì)于城鎮(zhèn)低收入群體而言，民間組織可以促使他們建立自我支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)自我脫貧的能力。同時(shí)由于這些組織倡導(dǎo)家人互助、鄰里互助，在相關(guān)社區(qū)開(kāi)展社會(huì)工作，鼓勵(lì)非政府組織介入城市扶貧，也就擴(kuò)大了城鎮(zhèn)低收入群體的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)。但是，在中國(guó)的民間組織發(fā)展過(guò)程中，政府一直是起主導(dǎo)作用的。民間組織只有獲得政府的批準(zhǔn)才能成立，必須接受政府主管部門(mén)的管制。但這樣造成的結(jié)果是，民間組織成為了政府的附屬機(jī)構(gòu)和伸向公民社會(huì)的觸角。這樣的管理機(jī)制限制了民間組織功能的充分發(fā)揮。要充分發(fā)揮民間組織的多樣化社會(huì)功能，必須盡快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府與民間組織之間關(guān)系由管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，為這些組織的自主活動(dòng)提供空間。對(duì)于各類(lèi)民間組織，尤其是那些與解決貧困問(wèn)題相關(guān)的民間組織，政府可以在政策上進(jìn)行引導(dǎo)，在行政上相互合作，在法律上加以規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)政府與低收入群體的雙贏。

民間組織的另一個(gè)主要作用就是拓展各階層之間的溝通渠道，增強(qiáng)各階層的相互認(rèn)同。^[3]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的逐步建立，使中國(guó)的社會(huì)階層分化日益明顯，利益結(jié)構(gòu)在不斷地進(jìn)行著調(diào)整，各階層的社會(huì)地位不斷地發(fā)生著變化。城鎮(zhèn)低收入群體由于在這一變化過(guò)程中逐漸成為“弱勢(shì)群體”，因而產(chǎn)生了“相對(duì)剝奪感”。這一階層與其他階層之間相互認(rèn)同感較低，往往存在相互排斥的心理。這種狀況既不利于中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定，也不利于城鎮(zhèn)低收入群體獲取社會(huì)支持。為此，應(yīng)該通過(guò)培育和發(fā)展各種類(lèi)型的民間組織，為各階層共同參與政治和社會(huì)生活開(kāi)創(chuàng)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)階層之間的溝通與交流，減弱階層之間的相互排斥心理。另外，制定相關(guān)的法規(guī)和制度，促使富裕階層通過(guò)慈善活動(dòng)等各種形式向城鎮(zhèn)低收入群體提供物質(zhì)資源或其他方面的幫助。

2．促進(jìn)教育公平，消除隔代際貧困

在大多數(shù)國(guó)家里，教育都是社會(huì)資本的一個(gè)最重要的來(lái)源。學(xué)校不僅可以為學(xué)生提供知識(shí)和技能，同時(shí)也會(huì)教育學(xué)生去適應(yīng)一定的文化傳統(tǒng)，以社會(huì)規(guī)則和規(guī)范的方式傳輸社會(huì)資本。而且，具有相似教育背景的人，很容易創(chuàng)造出正式或非正式的團(tuán)體，在這樣的團(tuán)體里，人們可以分享知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，從而可以提高各自的社會(huì)資本存量。但是在現(xiàn)今的中國(guó)，由于城鎮(zhèn)低收入群體在財(cái)富擁有量和社會(huì)地位上與其他階層有著比較明顯的差距，因而在教育機(jī)會(huì)的獲取和選擇，尤其是在優(yōu)質(zhì)教育資源的獲取上存在著一定的劣勢(shì)，更為關(guān)鍵的是，這樣的狀況不僅局限于某一代人，它往往對(duì)下一代的影響也非常大。這種狀況直接導(dǎo)致的就是個(gè)體生存和發(fā)展機(jī)會(huì)起點(diǎn)上的不平等，從而有可能導(dǎo)致貧困的“代際傳遞”。

因此，作為公共教育的主要提供者，政府和其他公共組織(尤其是民辦學(xué)校和其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu))要加大對(duì)城鎮(zhèn)低收入群體的“教育扶助”。在做好這些群體人員的知識(shí)和技能培訓(xùn)外，尤其要重視其子女的教育，要?jiǎng)?chuàng)造條件為他們提供盡可能公平的教育機(jī)會(huì)。只有通過(guò)教育，才能根本改變城鎮(zhèn)低收入群體的知識(shí)結(jié)構(gòu)，從而使他們?cè)谏鐣?huì)再生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈中找到更有利的位置。

3．?dāng)U展低收入群體的“信任半徑”

為了區(qū)分不同性質(zhì)的社會(huì)資本，美籍日裔學(xué)者弗朗西斯·福山提出了“信任半徑”^[7](P11)的概念，即非正式的規(guī)范等社會(huì)資本所能共享的范圍是不一樣的，就像不同的圓有不同的半徑一樣。在中國(guó)這樣一個(gè)倡導(dǎo)“家庭主義”的國(guó)度里，往往把家庭和親屬關(guān)系凌駕于其他類(lèi)別的社會(huì)義務(wù)之上。在這種文化下，家庭內(nèi)部的社會(huì)資本有著很高的程度，而親屬關(guān)系以外的社會(huì)資本卻相對(duì)比較匱乏，其“信任半徑”是很短的，這也在很大程度上影響了城鎮(zhèn)低收入群體社會(huì)資本存量的提高。

因此，要使城鎮(zhèn)低收入群體人員將對(duì)家庭和親屬關(guān)系的信任關(guān)系轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大到對(duì)外部世界的信任上，這就需要政府等公共組織要注重信任制度建設(shè)，如健全金融信用制度、個(gè)人信用制度等，完善社會(huì)信任評(píng)價(jià)體系，保證政府、非政府組織及個(gè)人有一個(gè)可以共同遵守的信任模式。由此消除城鎮(zhèn)低收入群體人員的心理障礙，避免交往過(guò)程中失信行為的出現(xiàn)，減少人際交往和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入群體應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的信心和能力，并最終使其融于現(xiàn)代社會(huì)。

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[責(zé)任編輯：張振華]