安全生產立法的反思與完善

[作者簡介]蔣輝宇(1979—)，男，湖南安化人。法學碩士，農村法制研究中心助理研究員，研究方向：經濟法學。

[摘要]安全生產法具有特殊的法律性質，當前的安全生產立法應強調法的社會適應性、法的可操作性和法的協調性，同時應當引入經濟法的法律調整方式，以期實現對安全生產關系的間接和自覺調整。

[關鍵詞]安全生產立法；立法缺陷；立法完善；經濟法調整方式

[中圖分類號]D924.399[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0114—02

安全生產法是調整符合安全要求的物質條件關系和工作秩序關系的法律規范的總稱。當前，我國的安全生產立法在各方面已經嚴重滯后于社會經濟發展的實際，與科學技術發展進程之間也存在較大差距，因此，安全生產立法急需從法律制度設計和法律調整方式上加以重構和轉變。

一、安全生產法的基本法律特征

基于安全生產法的調整對象的特殊性，安全生產法主要具備以下特征：

1．調整對象的廣泛性和復雜性

生產的安全狀態是企業在從事生產、經營、物品運輸和儲存等過程中必要的實踐條件，因此，安全生產的調整范圍涉及的行業面較廣，其一般涉及礦山、石油化工、電力、建筑建材、消防、特種設備、民用爆破器材和煙花爆竹等行業。各行業有關安全生產的物質設備條件、生產經營操作規程及技術標準既存在一定的一致性，也存在較多差異；同時，隨著社會經濟的發展，從所有制性質來看，企業組織正在經歷由公有制向公有制與私有制并存的所有制狀態的轉變，這在一定程度上增加了安全生產事故發生后法律責任分配的法律調整難度和執行難度，因此，安全生產法的調整范圍不但廣泛，其調整對象也因此而具有較強的復雜性。

2．法律規范的技術性

企業在生產、經營過程中要保持安全狀態須以相應的物質設備條件、技術標準及生產經營操作規程為實現基礎，這些標準、規程從性質來看都具有較強的技術性和實踐性，安全生產法的主要任務是將這些具有較強技術性和實踐性的標準和規程用法律語言加以表述而以，因此，安全生產法律規范相對于其他類型的法律規范而言具有天然的技術性。

3．實體性規范與程序性規范并存

從法律規范的性質來看，安全生產法律規范主要以實體性法律規范為主，實體性法律規范主要存在于對企業、企業投資人以及從業人員的具體權利義務的規范方面。在實體性法律規范占主導地位的同時，安全生產的程序性法律規范是不可偏廢的，程序性法律規范是防患生產經營危險，保障安全生產實體性法律規范得以實現的基礎，在安全生產領域，程序性法律規范主要存在于危險性企業的市場準入程序、具體的生產經營操作程序以及安全事故的救援決策程序與實施程序等方面。

4．法律規范的強制性

為保證安全生產法律規范的天然技術性的實現，安全生產立法對法律關系主體之間的權利義務均作了較為嚴格的法律界定，企業、企業投資人及從業人員的意志在安全生產領域的發展空間較小，強制性法律規范在安全生產法律體系中占有絕對的數量優勢。

二、安全生產立法的缺陷分析

我國的安全生產立法在經歷了煤炭工業法制建設階段和一般的安全生產法制建設階段后，雖然已經取得了一定成績，但所存在的立法缺陷也是相當明顯和突出的，這些缺陷主要表現在以下幾個方面：

1．立法內容滯后

當前，在安全生產領域行之有效的法律、行政法規和部門規章中，部分立法制定并頒布于上世紀九十年代初，小部分立法甚至制定并頒布于上世紀八十年代。隨著科學技術的進步和經濟社會的發展，以上這些立法在立法目標、立法體例、立法技術和內容上均與社會現實存在巨大差距。典型者如《中華人民共和國礦山安全法》，該法的頒布時間幾乎與黨的十四大報告中“建設社會主義市場經濟體制”改革目標的提出時間同步，[1]可想而知，該法的立法背景與當前的經濟體制現實已經相去甚遠。

2．法律表述抽象，欠缺可操作性

基于安全生產法的強制性和技術性特征，就立法表述而言，安全生產立法應當越細致越能體現其強制性，越精確越能體現其技術性，然而從現實來看，《安全生產法》、《礦山安全法》、《煤炭法》、《勞動法》第六章以及其他安全生產法律、法規等內容的立法表述均具有較強的抽象性，法律規范不具體、不明確，欠缺必要的可操作性，相應的立法空間和漏洞需行政法規或部門規章以實施條例的形式加以補充，這在一方面大大降低了法律對某些安全生產關系進行調整的效力等級，另一方面也增加了立法成本。

3．重復立法普遍

在當前的安全生產立法中，法律與法律之間、行政法規與行政法規之間的立法重復現象較為普遍，這種現象主要發生在一般性法律或行政法規與特殊性法律或行政法規之間。例如《礦山安全法》作為《安全生產法》的特別法，理應對《安全生產法．》中涉及礦山安全生產和安全經營的部分法律條文進行更細致或深入的立法，但現實是《礦山安全法》第7條與《安全生產法》第24條關于安全設施項目的“三同時”規定，第22條與《安全生產法》第46條第1款有關從業人員的權利規定，第23條與《安全生產法》第7條關于工會職責的規定，第25條與《安全生產法》52條第1、2款有關工會權利的規定，第26條與《安全生產法》第21、23條有關對從業人員教育、培訓及特種崗位要求的規定，第27條與《安全生產法》第20條第1款有關企業負責人和安全工作人員的安全生產知識和管理能力的規定等方面都存在不同程度的重復，有的法律條文幾乎是相同的，這種情況也發生在《煤炭法》與《安全生產法》的相關法律規定之間。安生生產領域重復立法的普遍現象不僅造成了立法資源的浪費，同時在一定程度上也造成了法律適用的不確定性。

4．立法內容不協調

安全生產立法由于調整范圍廣泛，調整對象寵雜，法律與法律之間、法律與行政法規之間的立法時間、步驟、程序等很難步調一致，從而導致現實中部分立法之間的不協調現象發生。例如，《安全生產許可證條例》(2004年1月頒布)第7條第2款明確規定：“煤礦企業應當以礦(井)為單位，在申請領取煤炭生產許可證前，依照本條例的規定取得安全生產許可證”，然而《煤炭法》(1996年8月頒布)第23條所列舉的取得煤炭生產許可證的眾多條件中，并未規定要求取得安全生產許可證的條件，雖然有第23條第八項“法律、行政法規的其他規定”作為兜底的立法設計，但安全生產許可證作為危險性企業極其重要的市場準入條件沒有被列入第23條應當說是《煤炭法》立法的一個疏忽，同時也是《煤炭法》與《安全生產許可證條例》之間的一個明顯不銜接的立法缺失。

5．法律調整方式單一

由于安全生產法的強制性和技術性特征，同時因長期受計劃經濟體制下法律調整方式的影響，我國安全生產法一直以來被視為行政法的一部分，行政法調整方式在安全生產法律體系中居于主導地位，同時，在與安全生產事故的事后處理有關的法律規范中，刑法和民法的調整方式有一定體現，但適用范圍較窄，法律規定不明確，法律規范數目不多。總體而言，安全生產法的法律調整方式單一，缺乏具有活力的適應市場經濟體制的法律調整方式。

三、安全生產立法的完善

針對以上安全生產領域的立法缺陷，當前的安全生產立法應從以下幾個方面加以完善：

1．加強立法革新，提高立法的社會適應性

法律作為上層建筑的范疇，是經濟基礎和生產力發展的能動反應，立法的合理性應建立于社會賴以存在的經濟體制基礎和政治體制基礎之上。針對我國安全生產立法普遍落后于社會經濟和科學技術發展實際的現象，當前的主要任務是加強對安全生產法律、法規的檢索，廢除、刪除、修改與當前經濟體制和政治體制背景相矛盾的法律、法規及相應的法律條文，同時制定部分社會急需的法律、法規，從總體上提高安全生產法的社會適應性。當前需要廢除的法律、法規主要包括《特別重大事故調查程序暫行規定》(1989年頒布)、《企業職工傷亡事故報告和處理規定》(1991年頒布)等，急需修改的法律、法規主要包括《礦山安全法》(1992年頒布)、《煤炭法》(1996年頒布)、《民用爆炸物品管理條例》(1984年頒布)、《內河交通安全管理條例》(1986年頒布)、《鐵路運輸安全保護條例》(1989年頒布)等，急需重新制定的法律、法規包括《安全生產應急救援條例》以及《安全生產事故報告和調查處理條例》等。

2．增強法律規范的具體性，提高立法的可操作性

現行安全生產立法普遍存在法律規范設定抽象，法律適用可操作性差的現象，針對這種現象，立法應以安全生產法的技術性、強制性為基本出發點，對法律規范的內容加以細化和具體化，從而提高其法律規范的可操作性。以《礦山安全法》第32條為例，該條規定：“礦山企業必須從礦產品的銷售額中按國家規定提取安全技術措施專項費用”，從立法的可操作性來看，該條文中的“國家規定”完全可以在該法中以礦山類別為標準，為每一類礦山企業規定具體的提取比例。

3．整合立法資源，減少立法重復和立法沖突

目前，安全生產領域各法律、行政法規及部門規章之間的立法重復、立法沖突和立法的不銜接現象較為普遍。針對這種現象，應以立法資源的整合優化為目的，對一般立法與特殊立法之間重復的法律規范，在特殊立法中能夠加以細化和具體化的則對其加以細化和具體化，以作為對一般立法的補充，不能加以細化和具體化的，則應予以刪除，以提高立法規定和法律適用的確定性；對于部分法律、行政法規之間法律規范的沖突和不銜接之處，應對相關法律條款進行修改，以增強立法的協調性；同時，對于某些具有完全包含與被包含關系的法律、行政法規和部門規章，例如《安全生產違法行為行政處罰辦法》和《安全生產監督罰款管理暫行辦法》(前者包含后者)，應將被包含的法律、行政法規或部門規章并入相應法律、行政法規和部門規章中，以實現立法資源的優化及法律適用的便捷。

4．引入經濟法調整方式，實現安全生產關系的間接和自覺調整

經濟法調整方式是指為實現法的價值而實施的具有經濟法理念的法律調整方法。這種法律調整方式在貫徹國家意志的同時不失對經濟自由價值的尊重，在實現經濟自由價值的過程中又不失對國家政權的倚借，因而使得該調整方法適應了當前經濟社會化發展的土壤，從而成為各國調整復雜社會關系的主要調整方式。

在安全生產關系中，引入經濟法調整方式，主要基于對其所特有的法律調整效果的考慮：(1)間接法律調整。相對于行政法直接性、強制性的法律調整，經濟法的法律調整具有較強的間接性，其不以行政法命令式的方式調整安全生產關系中各社會主體的行為，而以預期利益或經濟機會(競爭機會、交易機會)為“誘餌”來調整社會主體的行為，從而將安全生產關系調整到國家意志所“意向”的狀態；(2)經濟人的利益辨析，國家監督成本的節約。安全生產關系中各社會主體，即企業、企業投資者、從業人員，皆為以經濟利益為導向的經濟人，經濟法調整方式的主要內涵在于通過法律規范為各類經濟人設定一套嚴密的經濟規則，該經濟規則保證各類經濟人在權衡利弊后自覺作出繼續遵守該規則的決定之效果發生，這種“不是強制性”，但“勝似強制性”的立法效果是行政法和刑法等法律調整方式所無法比擬的；同時，此種法律效果從另一方面也將大大減少政府對企業安全生產的實時監督，從而較大程度地節省了政府的監管成本。例如，有學者建議“可以通過制定或修改相關法律，規定安全生產不達標或發生生產安全事故的企業，其稅后經營收入不得用于出資人的利潤分配和福利待遇，而必須用于改善企業安全生產條件”，^[2]以此解決當前企業投資人對企業安全投入不足的問題。該立法設計是經濟法調整方式的典型運用，此處只涉及利潤分配這一經濟利益，如果在立法上將危險性企業的安全生產運營的累積年限作為其上市或發行股票、債券的條件之一，則我國當前企業投資人對企業安全投入嚴重不足的現象將得到較大程度的自覺改善。

鑒于以上經濟法調整方式所表現出來的特殊法律調整效果，在今后的立法過程中，安全生產立法應當更多地利用經濟法律規范來調整安全生產關系，以充分保障企業經濟自由和國家整體性經濟安全目標的實現。

四、結束語

安全生產法的法律特性決定了其對安全生產關系調整的復雜性，當前的安全生產立法應強調法的社會適應性、法的可操作性和法的協調性，同時應當引入經濟法的法律調整方式，以期實現對安全生產關系的間接和自覺調整，唯此，安全生產法才能較好地實現預防生產經營事故，保障社會財產安全和從業人員生命安全的法律使命。

[參考文獻]

[1]劉超捷.我國礦山勞動安全立法初論[J].河北法學，2005(9).

[2]王衛國.安全生產法律體系亟待完善[J].勞動保護，2006(2).

[責任編輯：金風平]