關(guān)于基層法院法官資源短缺問題的思考與建議

[作者簡介]劉鳳霞(1955—)，女，黑龍江勃利人。經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向：人力資源管理。

[摘 要]近年來，部分地區(qū)基層法院法官資源短缺，法官隊(duì)伍斷層的問題已引起了有關(guān)方面的高度重視，認(rèn)真調(diào)查研究，分析思考，積極探索建設(shè)中國特色的法官隊(duì)伍的有效途徑，為實(shí)現(xiàn)公平正義，司法為民，創(chuàng)建和諧社會提供高素質(zhì)的隊(duì)伍保證。

[關(guān)鍵詞]基層法院；法院法官短缺；隊(duì)伍斷層

[中圖分類號]D926.22[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0118—02

自2002年最高院頒布實(shí)施《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》至今，整整5年過去了。5年來，經(jīng)過全國各級法院的不斷的探索和不懈的努力，《意見》得到了認(rèn)真的貫徹落實(shí)，法官職業(yè)化建設(shè)取得了長足的進(jìn)展。但是，毋庸諱言，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面原因，一些基層法院，尤其是西部和邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院，法官資源短缺，法官隊(duì)伍斷層的問題十分嚴(yán)重，這在一定程度影響了法官職業(yè)化進(jìn)程和司法的效率與公正。

在05年的兩會期間，全國人大代表和政協(xié)委員們對法院隊(duì)伍建設(shè)，尤其是對法官短缺，法官隊(duì)伍斷層問題提出了很多中肯的建議和意見。為了解決這一問題，中組部、中編辦和“兩高”共同出臺了《關(guān)于緩解西部及貧困地區(qū)基層人民法院、人民檢察院法官、檢察官短缺問題的意見》，要求“通過深化改革，制定并實(shí)施符合實(shí)際、體現(xiàn)法檢干部隊(duì)伍管理特點(diǎn)的政策，穩(wěn)定本地人才、引進(jìn)急需人才、培養(yǎng)后備人才、提高隊(duì)伍素質(zhì)，使這一問題經(jīng)過一段時間的努力得到有效緩解。”

一、法官資源短缺問題產(chǎn)生的原因

經(jīng)過深入調(diào)查，認(rèn)真分析研究，我們認(rèn)為產(chǎn)生法官資源短缺，法官隊(duì)伍斷層問題的原因主要有以下幾方面。

1．片面追求法官精英化的思想導(dǎo)向，是法官減少和資源匱乏的思想根源。在法官隊(duì)伍職業(yè)化的進(jìn)程中，有人片面的認(rèn)為，法官職業(yè)化實(shí)質(zhì)和目標(biāo)是法官的精英化，法官的數(shù)量要少，質(zhì)量要精，“少而精”成為法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的一個形象描述，而沒有結(jié)合中國司法體制、司法環(huán)境和司法任務(wù)的實(shí)際去考慮法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)問題。在一些地區(qū)近年的機(jī)構(gòu)和干部制度改革時，大多數(shù)法院都機(jī)械地按照黨政機(jī)關(guān)干部管理模式，以年齡為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“一刀切”，使得一些四、五十歲的年富力強(qiáng)，經(jīng)驗(yàn)豐富的法官不得不告“老”還鄉(xiāng)，提前離崗，退休回家，造成了法官的短缺。

2．地方行政的本位主義是產(chǎn)生人員空編的原因。一些區(qū)縣，尤其是財政困難的區(qū)縣往往從減少財政開支的角度考慮，盡量控制和壓縮法院進(jìn)人，致使一些法院的缺員不能及時得到補(bǔ)充。

3．基層法院法官待遇低，缺乏吸引力和競爭力，是難以穩(wěn)定法官隊(duì)伍、吸引優(yōu)秀人才的主要原因。一是工資待遇不能得到有效保障。一些地處偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)法院法官的工資待遇比較低，有的甚至不能足額發(fā)放工資。二是政治待遇低。一些地區(qū)的基層法院的行政級別是正科級，與區(qū)縣政府下屬的委辦局同級。由于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)所限，大多數(shù)法官干到退休也只是科員級別。而行政職級又與法官工資和法官等級等待遇密切相關(guān)。三是上下級法院待遇不同。譬如，在政治待遇方面，中級法院級別高，副科級以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比基層法院多，在同等條件下，中級法院工作人員晉升的機(jī)會多、時間快、級別高；在法官等級方面，中級法院副科級審判員可以評定高級三級法官，而基層法院的正科級副院長最高只能評定四級高級法官。

4．基層法院案件多，條件艱苦、壓力大，是難以穩(wěn)定法官隊(duì)伍，吸引優(yōu)秀人才另一主要原因。越來越多的新型疑難案件、越來越重的案件審理工作、越來越高的工作要求，以及一些法庭的艱苦工作環(huán)境，使得基層法院一線審判人員壓力很大，身心疲憊，不堪重負(fù)，有的甚至積勞成疾。

5．法院招錄工作人員的條件高，合格人員少，是造成法官資源匱乏的主要原因。法院招錄法官的條件是依據(jù)《法官法》有關(guān)規(guī)定制定的，“年齡35歲以下，大學(xué)本科學(xué)歷，通過國家司法考試，從事法律工作2年以上”；雖然《法官法》對法官助理沒有規(guī)定，但法院自行規(guī)定了“年齡35周歲以下，統(tǒng)招本科學(xué)歷，法律專業(yè)”的條件，而檢察院工作人員的條件是“年齡35周歲以下，國民教育本科學(xué)歷，法律專業(yè)”。相比之下，法院的條件較高。

部分偏遠(yuǎn)地區(qū)司法考試通過率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國的平均水平。35歲以下的人員中，除去檢法系統(tǒng)內(nèi)部人員和C類證書人員，以及不能或不愿從事法官工作的人，所剩無幾。以l：5的考錄比例，基層法院法官的社會來源非常少，而偏遠(yuǎn)、貧困縣區(qū)法院的法官基本就是無源之水。

二、幾點(diǎn)建議

法官是法官職業(yè)化建設(shè)的中心和主體。而現(xiàn)實(shí)是一邊是基層法院人員短缺、法官隊(duì)伍斷層，另一邊卻是招不到人，甚至是無人可招。面對這種矛盾，我們建議應(yīng)當(dāng)抓住急需解決、經(jīng)過努力能夠解決的主要問題，積極采取措施，盡快加以解決，以加快法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“公正司法，一心為民”的工作目標(biāo)。

(一)堅持實(shí)事求是原則，牢固確立符合中國國情的法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)工作導(dǎo)向

1．堅持從實(shí)際出發(fā)，堅決摒棄教條主義的指導(dǎo)思想和工作作風(fēng)。改革開放以來，我們打開窗口看世界，在我國的法制建設(shè)和依法治國進(jìn)程中，學(xué)習(xí)借鑒了一些世界上先進(jìn)的法律文化和司法制度。但是，這種學(xué)習(xí)和借鑒，絕不是教條主義的囫圇吞棗、照葫蘆畫瓢、生吞活剝，甚至邯鄲學(xué)步。中國的法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)不能言必稱西方，言必稱歐美，說西方的法官如何，西方是如何選拔法官的，他們法官的權(quán)力、待遇、地位、辦案方式如何。我們應(yīng)當(dāng)基于國情，面對現(xiàn)實(shí)，腳踏實(shí)地，從實(shí)際出發(fā)來確定我們法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的工作方針和思路，把國外的經(jīng)驗(yàn)和中國的司法實(shí)踐相結(jié)合，不斷探索符合我國國情的法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的途徑，認(rèn)真總結(jié)具有中國特色的法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，真正建設(shè)一支中國職業(yè)化法官隊(duì)伍。

2．結(jié)合基層法院司法實(shí)踐，確定不同層次的法官職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)。基層法院案件數(shù)量多，但案件相對簡單，主要以民事案件為主，大部份是婚姻類、侵權(quán)類、債務(wù)類案件。法院法官主要工作是依據(jù)基本法律原則認(rèn)定事實(shí)，解決糾紛。這要求基層法院法官具有豐富的社會經(jīng)驗(yàn)、人生閱歷、司法技巧和技能，而在法學(xué)理論和學(xué)術(shù)才能方面要求較低。可以說，專業(yè)型、復(fù)合型、精英型法官在基層法院施展才能空間不大，有英雄無用武之地之感。因此，我們不能簡單地以西方法院大法官的標(biāo)準(zhǔn)來要求中國基層法院法官，也不能以我國中級法院、高級法院法官的標(biāo)準(zhǔn)來衡量基層法院的法官，甚至也不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院法官的標(biāo)準(zhǔn)來衡量西部和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)基層法院的法官，而應(yīng)分層次、分地區(qū)的規(guī)定法官職業(yè)化的具體標(biāo)準(zhǔn)。譬如，宋魚水和金桂蘭都是人民信賴和愛戴的好法官，都是法官的榜樣和代表。但是，宋魚水是名牌大學(xué)法律專業(yè)本科畢業(yè)，在職取得法律碩士學(xué)位，金桂蘭是大專學(xué)歷；宋魚水現(xiàn)任北京海淀區(qū)法院知識產(chǎn)權(quán)庭庭長，十多年來，高質(zhì)量地審理了300余件重大、疑難、新類型案件，發(fā)表了多篇學(xué)術(shù)論文，為自己確立了爭當(dāng)專家型法官的目標(biāo)；金桂蘭半路出家當(dāng)法官，在邊塞黑龍江的偏僻縣城法院的法庭擔(dān)任審判員，所審理的都是很普通的民事糾紛案件。我們不能因此而說宋魚水是中國職業(yè)法官的榜樣，而金桂蘭則不符合法官職業(yè)化的要求。

(二)加快法院管理體制改革，從根本上保證法官職業(yè)地位和職業(yè)待遇的提高

這里所說的法院管理體制主要是指人事管理和經(jīng)費(fèi)管理體制。

1．人事管理體制方面：一是建議盡快核定法官編制。應(yīng)按照轄區(qū)人口數(shù)量、年均受理案件數(shù)量、法院人員編制等數(shù)據(jù)，核定各級法院各個系列的人員編制，以保證法官編制不被擠占，阻止一些不符合條件的人進(jìn)入法院；二是建議上級法院協(xié)調(diào)有關(guān)部門提高基層法院的行政級別。既然法官已明確納入公務(wù)員系列，行政職級對法官來說就十分重要和必要了。因此，縣區(qū)法院即使不能與縣區(qū)政府同級，至少也應(yīng)是副處級，高于政府下屬委辦局。這樣，既能一定程度地突出法院的特殊性和重要地位，也會增加法院副科級以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，給工作人員創(chuàng)造更多的晉級機(jī)會。大連市等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)做到了這一點(diǎn)；三是建議協(xié)調(diào)有關(guān)部門，將法官的等級與相應(yīng)的行政級別掛鉤，即某某法官等級相當(dāng)于某某行政級別，并享受相應(yīng)行政職級的各項(xiàng)待遇。

2．經(jīng)費(fèi)管理體制方面：主要是人員工資和其他經(jīng)費(fèi)。關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)歸省級財政直管的問題，最高院在第二個五年改革綱要中已經(jīng)明確，相信不久就會落實(shí)。目前，應(yīng)當(dāng)著力解決的是人員工資問題。一是建議最高院盡快協(xié)調(diào)有關(guān)部門，將法官的工資在公務(wù)員系列中單成體系，像職稱或警銜那樣，將法官等級與工資(補(bǔ)貼)及其他待遇掛鉤，尤其是較大幅度提高偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)法院法官的工資待遇；二是建議法院人員工資待遇實(shí)行提級管理。尤其是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)法院人員的工資待遇，應(yīng)由省級財政管理，以使工資待遇得到保證。

(三)改進(jìn)和拓寬優(yōu)秀人才的引進(jìn)渠道，從根本上保證法院法官隊(duì)伍的合理性和穩(wěn)定性

1．建議上級法院積極爭取和落實(shí)優(yōu)惠政策，營造良好的人才政策環(huán)境。對于西部及貧困地區(qū)，以及邊遠(yuǎn)、偏僻、經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院的法官招錄情況的現(xiàn)狀，上級法院應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門說明情況，講清困難，提出要求，為基層法院爭取《意見》等有關(guān)人才方面的優(yōu)惠政策，譬如選調(diào)優(yōu)秀法律專業(yè)畢業(yè)生到基層法院工作等，并結(jié)合實(shí)際，制定落實(shí)政策的具體措施，營造良好的人才政策環(huán)境。

2．建議結(jié)合實(shí)際，實(shí)行統(tǒng)一司法考試分類管理。一是試題分類。根據(jù)考試內(nèi)容，試題分出一般、較難、難等檔次和類型；二是分?jǐn)?shù)分類。按照司法考試的分?jǐn)?shù)，劃分出A、B、C、D分?jǐn)?shù)段。譬如，＊分以上為A類，＊分以上為B類，＊分以上為C類，＊分以上為D類；三是證書分類。不論在國內(nèi)任何地區(qū)參加考試，考生都可以根據(jù)考試成績，得到相應(yīng)類別的證書。四是地區(qū)分類。根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況，劃分出A、B、C、D類地區(qū)，考生可以根據(jù)取得證書的類別，到相應(yīng)類別地區(qū)去應(yīng)聘法官職位。這既能擴(kuò)大基層法院法官的來源，使法院能夠招錄到素質(zhì)相對較高的人才，也不違反《法官法》的有關(guān)規(guī)定，還能防止基層法院法官的流失，穩(wěn)定基層法官隊(duì)伍。

[責(zé)任編輯：金風(fēng)平]