存款保險制度呼之欲出

由國務院法制辦牽頭，央行、財政部、銀監會、發改委聯合制定的《存款保險條例》已進入最后的草擬階段，《存款保險條例》可望在今年上半年出臺。

存款保險“胎動”

存款保險制度，是國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產時進行債務清償的制度。也就是由各家存款性金融機構交納保費，一旦投保機構面臨危機或破產，就由這家保險機構為存款人支付一定限度的存款。

雖然我國沒有建立顯性的存款保險制度，但政府一直實行的都是隱性的存款保險制度。目前實行的隱性存款保險制度，各銀行并不用定期交納保險費，所以在這種制度下，銀行的“道德風險”問題將比顯性存款保險制度更為嚴重。值得注意的是，在隱性存款保險制度下，監管者無法通過實行差別保險費率等辦法來改善各銀行的“道德風險”動機。

在隱性存款保險制度下，政府將不可能向銀行業引入優勝劣汰機制，從而無法真正實現金融領域的市場化和高效率。一方面，在顯性存款保險制度尚未建立之前，政府不可能完全打開銀行業對內和對外開放的大門。另一方面，隱性的政府擔保，使國有商業銀行贏得了最大的市場份額。但是，這種天然的競爭優勢反過來也導致了國有商業銀行改革惰性的滋生。而國有商業銀行“惟其獨尊”、非國有銀行處于相對劣勢的不平等信用競爭必須改變，使存款者達成這樣一種共識，無論是存入大銀行還是小銀行，國有銀行還是非國有銀行，得到的安全保障是一樣的。只有這樣，才能使國有商業銀行意識到市場危機，才能使其產生改革的緊迫感。

由此可見，建立起“一視同仁”的顯性存款保險制度乃是當務之急。也可以說，我國建立存款保險制度的市場條件業已成熟。

早前央行新設金融穩定局里專門設立了存款保險處，具體負責研究存款保險制度建設事宜。據了解，央行牽頭的相關課題組已完成起草“構建中國存款保險體系的若干思考”研究報告，最終存款保險制度方案可能是：建立存款保險計劃，設立存款保險基金，建立相對獨立的類似美國聯邦存款保險公司的機構。

有關專家表示，目前存款保險基金較可行的做法是，考慮商業銀行運營壓力，可能首先以央行銀行墊付再貸款的方式設立存款保險基金，在運行的最初幾年，由央行直接管理。另外，央行正緊鑼密鼓地會同證監會和保監會研究建立證券市場投資者風險補償制度和壽險投保者補償制度，由證券公司、保險公司組成補償基金，為將來可能發生的破產損失保險，這些制度會在存款保險制度設立后相繼推出。

終結央行“買單”

隨著我國金融機構不斷增多和競爭日趨激烈，少數金融機構因受經營不善或外部條件的變化等因素影響，出現支付風險是難以避免的。

而長期以來，中國實行的是隱性存款保險制度。在經營不善的金融機構退出市場的過程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔個人債務清償的責任。

隨著經濟的快速發展和金融體制改革的深化，由各級政府或中央銀行“買單”的缺陷和弊端也日益顯現出來，這種模式不僅給各級財政帶來沉重負擔，而且導致中央銀行貨幣政策目標的嚴重扭曲。

中國盡管沒有經歷金融風險的集中和大規模暴發，但近年來中小金融機構的經營危機乃至存款擠兌事件仍時有發生，幾年前的“海南發展銀行”“廣東國際信托”“中農信”事件，就直接威脅著銀行體系的穩健運行和社會穩定。

存款保險制度可以有效地對金融體系進行監管，從而最大限度地避免信用危機和銀行的破產倒閉，維護金融業的穩定。它可以通過存款保險業務的辦理，規范金融機構的業務行為，檢查其業務活動，審查其業務報表，對經營不善的機構提出警告和制裁，遇到極端情況，可以撤保，從而實現對金融體系的有效監管，使金融機構按照監管部門及存款保險機構的要求安全合法地從事經營活動。

目前，我國金融機構在資金上對央行仍有較大的依賴性，一旦陷入困境，由于尚未建立存款保險制度，央行將獨家承擔最后貸款人和救援者的責任，這等于把全國的信用風險都壓在央行一家身上，一旦發生信用危機，面對眾多金融機構和數萬億元的金融負債，央行其實是無力擔此重任的。于是，在處置危困金融機構負債風險過程中極容易出現“倒逼”狀況：即迫使中央銀行為解決金融機構風險問題，即使在貨幣投放量過多，大的經濟環境處于通貨膨脹的情況下，也不得不增加貨幣投放，從而加劇經濟動蕩。盡快建立存款保險制度，將有助于抑制中央銀行在處置銀行風險時可能出現的“倒逼”狀況，使中央銀行最后貸款人的壓力得到緩解，貨幣政策少受干擾，從而有利于貨幣政策實施的獨立性和有效性。

存款保險制度，是在金融體系中設立保險機構，強制地或自愿地吸收銀行或其他金融機構繳存的保險費，建立存款保險準備金，一旦投保人遭受風險事故，由保險機構向投保人提供財務救援或由保險機構直接向存款人支付部分或全部存款的制度。

存款保險懸疑

最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一、國務院發展研究中心研究員魏加寧表示，時至今日這一制度一直未能建立起來，原因之一就是過去銀行監管部門有人擔心設立存款保險制度會引發三大風險，因此態度比較慎重，這三大風險是道德風險、逆操作風險、代理問題。在一些國家，由于存款保險制度設計不佳，三大風險造成的成本甚至已超出存款保險制度帶來的好處，導致銀行業一次次陷入危機蔓延的境地。

有關專家認為，關于構建我國存款保險體系的所有設想必須建立在對現實國情的充分考量之上。關于保險存款制度的任何設計都無法回避現實問題：首先，允許銀行破產是實行存款保險制度的前提條件，但目前我國銀行破產制度尚未實施。由于四大國有銀行有政府為其做后盾，在目前情況下，要求幾家沒有破產可能的大銀行強制參加存款保險，繳納大額的保險費，這等于要它幫助存款保險機構支持中小銀行的發展，實際上并不公平。如果不把國有銀行納入存款保險體系，那么由于保險基金數額小、范圍狹窄，就很難保證銀行資金發生大量損失的時候對儲戶進行賠付。而其他股份制的商業銀行，大多數為近幾年所建，尚未形成大量的不良信貸資產；至于城鄉信用合作金融機構，也會隨著合作銀行的組建，實現資產重組，短期內似乎也無破產的可能。如果我國銀行幾乎沒有破產的可能性，則設立存款保險公司的緊迫程度就要打個折扣了。

我國存款保險制度應是集保險、銀行監管和破產處置為一體的制度，央行、銀監會和存款保險公司之間既有分工又有合作。在經濟學家的眼里，銀行業的監管最終是三家的事情——銀監會、央行，還有現在缺存的存款保險機構。銀行監管就是監管理念變化的問題，當前銀監會先是“警察”后是“醫生”。以后等建立了存款保險制度，央行應負責“流動性”，銀監會負責微觀監管，存款保險機構就是“救火”機構，保證存款人的利益。

完善的配套制度是存款保險制度有效運行的必要條件。僅有存款保險制度，缺乏相關的配套制度也是不行的，我國在建立存款保險制度的同時，深化金融改革、建立相關配套制度是當務之急。