后農業稅時代農村義務教育發展需重視的幾個問題

2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議決定，從2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》，并宣布國家不再針對農業單獨開征稅種。從歷史的角度看，這標志著在我國延續了2600年的農業稅從此退出了歷史舞臺，我國農村正式進入了后農業稅時代；從現實的角度看，這意味著我國當代社會已經開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”的新時代。后農業稅時代的到來，將打破我國農村義務教育原有的投資責任體制和管理格局，使農村義務教育事業發展既面臨新的機遇，也面臨新的挑戰。從后農業稅時代的基本特征出發，結合目前過渡時期的現實狀況來考量，我們認為，在現階段我國農村義務教育事業的發展急需重點解決好以下幾個問題。

一、明確各級政府責任。完善教育公共財政體系是后農業稅時代農村義務教育發展的關鍵

后農業稅時代農村義務教育經費來源將發生根本性的變化，因此最為重要的是要認真落實《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》的精神，明確各級政府的教育投資責任，完善公共財政體系。

第一、明確中央和地方各級政府的教育財政支出責任。新的農村義務教育經費保障機制提出的“明確各級責任，中央地方共擔，加大財政投入，提高保障水平，分步組織實施”的基本原則，是對1985年以來長期實行的“基礎教育由地方負責，分級管理”的舊體制的重大改革和調整。這一改革非常正確，非常英明，也非常及時。目前關鍵是要認真貫徹落實好這一機制。首先，要落實好中央政府的教育財政支出責任。在這一點上新機制作出了很大的改進，不僅明確規定了中央與地方分項目按比例分擔農村義務教育經費的基本原則，而且還分地區分區域劃定了具體的分擔比例。例如關于農村中小學免學雜費資金及公用經費資金由中央政府和地方政府在西部地區按8：2的比例分擔，在中部地區按6:4比例分擔，在東部地區由地方政府承擔。又如關于建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制所需的資金，在中西部地區由中央和地方按5:5分擔，在東部地區由地方政府自行承擔，中央給予適當獎勵。這項措施必將極大地促進我國農村尤其是貧困地區義務教育的健康發展。其次，應落實好省、市(地)級政府的教育財政支出責任。應當承認在以往的體制下，省、市(地)政府對義務教育承擔的投資責任十分有限和薄弱，以致出現了“中央轉移支付、省市(地)不支不付、縣鄉難以應付”的格局。這種狀況在新機制下必須予以扭轉和糾正。各省級政府應按照中央提出的“共擔”原則和本省的財力狀況，明確制定出省級財政及所轄市(地)級財政的具體分擔辦法，切實加大教育財政轉移支付的力度。同時省級政府要按照中央的精神做好農村義務教育經費的統籌工作，確保中央和地方的各項教育資金落實到位。再次，應注意繼續調動和發揮縣級政府在義務教育管理和投資中的作用。在新機制下，縣鄉政府的義務教育財政支出責任大大減輕了，但縣級政府對義務教育經費的落實責任和管理責任十分重大。“上面干條線，下面一針穿。”因此在新機制下仍需要繼續重視調動和發揮縣鄉政府尤其是縣級政府在義務教育辦學和管理上的責任。具體來講，縣級政府應在認真落實好對上級劃撥的各項義務教育經費管理和使用的同時，繼續負責好農村義務教育的常規管理和基礎設施建設，包括人員管理、教學管理、校舍建設、設備管理、環境治理、危房改造等；鄉鎮政府應按有關規定負責劃撥、新建擴建校舍必需的土地和提供必備的勞動力，負責當地中小學校舍的維護修繕等。同時應鼓勵縣鄉政府在財力許可的情況下積極地加大對農村義務教育的投入。

第二、建立義務教育基準，滿足辦學基本條件。新頒布的《中華人民共和國義務教育法》第四條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”然而在規定的年限中，在什么條件下接受什么質量的教育，則缺乏有關基本標準的強制性規定。由于義務教育缺乏辦學的底線標準，就無法統計處于底線標準以下的學校的數量，無法制定滿足最低辦學標準的目標和步驟，更不可能形成消除最低標準以下學校的政策和措施。因此，要像制定貧困人口生活標準那樣制定義務教育最低辦學標準，以保證所有學校都能具備最基本的辦學條件。首先應規定義務教育生均公用經費、生師比、辦學條件等方面的最低標準；其次應制定改造低于義務教育國家基準辦學條件以下學校的時間表，明確責任主體；再次應強化教育督導職能，建立國家義務教育基準監控體系。

第三、建立農村中小學預算管理制度。后農業稅時代應對農村中小學經費實行“學校和縣教育局共管”的原則，即將農村中小學的一切收支由縣級教育行政部門匯總審定后統一編入財政總預算，總預算應經縣級人民代表大會批準后執行。同時應注意建立健全落實預算資金的各項制度，確保預算資金能夠及時足額撥付給學校，讓預算不停留在紙上，資金不滯留在中間環節，學校不停止正常運轉。

第四、建立投入公示制度，完善經費監控機制。在新機制落實的過程中，應注意建立各級政府對農村義務教育投入的公示制度，接受民眾和社會的監督；應強化對農村中小學經費預算安排及經費使用情況的監督和審計，確保經費能夠及時足額到位，規范使用；應嚴禁擠占、截留、挪用教育經費。

第五、多渠道籌措農村義務教育經費。后農業稅時代農村義務教育需求與投入的矛盾仍將十分突出，僅靠政府財政撥款很難滿足農村義務教育發展的需要。因此應按照“政府辦學為主，民辦教育為補充”的原則，繼續倡導多渠道籌措農村義務教育經費。如可以繼續鼓勵捐資辦學、捐資助學；可以進行辦學體制和管理體制改革，優化資源配置等。總之，在后農業稅時代仍需多渠道吸納辦學資源。

二、制定教育均衡發展系數。促進城鄉教育均衡發展是后農業稅時代農村義務教育發展的重要目標

由于歷史和自然的原因，我國城鄉之間、區域之間在義務教育發展水平上的巨大差距仍會長期存在。因此如何縮小和消除這種差距，使農村學校與城市學校之間，西部學校、中部學校與東部學校之間能夠均衡和諧地發展，便成為后農業稅時代我國農村義務教育發展的重要目標。需認識到實現教育公平不僅是實現社會公平的重要指標和內容，更是促進社會公平、構建和諧社會的主要途徑。

第一，制定教育均衡發展系數，建立教育差距預報機制。參照基尼系數的原理和方法，可以定期制定出我國義務教育均衡發展的系數，即通過一系列重要而敏感的教育指標信息(如生均經費、師資力量、教學設施。升學率、畢業率、輟學率等)的統計、匯總和分析，建立起一個科學的數學模型，得出特定階段我國義務教育發展水平的一個基準值。有了教育均衡發展系數，政府和社會便可以及時地洞悉和掌握城鄉之間、區域之間義務教育發展的實際狀況和差距，繼而起到預警和調控作用。同時，不同的地區、學校亦可以通過自身狀況與基準值的對照來準確地測定和識別自己發展的速度、位置，繼而作出自覺的反饋與努力。教育均衡發展系數應由國家教育行政部門定期制定和發布，并根據我國教育事業情勢變化及時作出動態調整。政府可以對均衡發展指數的下限作出明確的規定，通過法律或行政的手段將均衡發展系數控制在一個規定的域值范圍內。

第二，傾斜教育資源配置，加大對農村中小學的投入。促進義務教育均衡發展，關鍵是要讓農村學校有能力提供與城市學校同等水平的“產品”。在起跑線大大落后的情況下，農村學校目前迫切需要的是追趕式發展。從這個意義上講，后農業稅時代我國義務教育資源配置的重心應大力向農村中小學傾斜。需要指出的是，前些年在投資機制中頗為盛行的“效率優先、兼顧公平”“優質資源向優績群體傾斜”“資源配置扶強不濟弱”等觀念的確到了需要反思的時候了。公平如同正義一樣是任何一個進步的社會所應追求和恪守的至高無上的目標與理念，故決不可將其置于“兼顧”的位置。可喜的是，對新建立的農村義務教育經費保障機制中共中央已作出了重大的調整，并且在中央本級財政支出中已充分體現了對農村義務教育的大力傾斜，透射出建立以人為本的教育公共財政體系的堅定決心。各級地方政府應該認真貫徹中央的這一指示精神，在教育投資上真正堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展的科學發展觀，實行差別對待，關心弱勢群體和處境不利地區，促進義務教育均衡發展。總之，只有把農村的校舍修得與城市學校一樣漂亮，讓農村學校的教師擁有與城市教師一樣的教學水平和質量，農村的義務教育才能逐步向城市逼近和看齊，均衡化發展才會由夢想變為現實。

三、改進農村教師制度，加強師資隊伍建設是提高后農業稅時代農村義務教育質量的保障

“要辦教育兩大難，一是教師二是錢。”師資問題如同經費問題一樣始終是困擾我國農村義務教育發展的突出難題。因此，在后農業稅時代如何采取有效措施加強農村中小學師資隊伍建設，便成為提高農村義務教育質量的關鍵。加強農村教師隊伍建設涉及許多問題，我們認為在目前市場經濟和法治社會的條件下，至關重要的是要推進農村教師制度創新，以制度創新和制度建設來從根本上加強和保障農村的教師隊伍建設。

第一，建立農村教師特殊津貼制度。眾所周知，工資待遇低、工作和生活條件差是影響我國農村教師隊伍建設的主要根源。農村教師工資待遇低具體體現在兩個方面：一是正常的收入不能按時兌現，拖欠教師工資現象嚴重：二是整體收入與城市教師相比有很大的差距。前一種情況隨著近年來中央財政轉移支付力度的加強和“以縣為主”對教師工資統籌政策的實施已基本得到遏制，但后一種情況卻依然存在并日益凸顯。因此，要從根本上加強農村教師隊伍建設，使農村中小學教師隊伍能夠引得進、穩得住，就必須提高農村教師的待遇，縮小他們與城市教師在工資收入水平上的巨大差距。為此，我們建議實施農村教師特殊津貼制度，即凡到農村從教的教師都可以在原有國家工資的基礎上享受到一份額外的特殊津貼。并且這種特殊津貼的額度要較大，要具有足夠的吸引力和誘惑力。通過農村教師特殊津貼制度的建立和實施，達到縮小城鄉教師收入差距，使農村教師工資收入高于城市教師的目的。唯有如此，才能吸引更多的大學畢業生和優秀人才積極到農村或西部從教，才能穩定現有農村中小學的骨干教師，使農村教師隊伍建設走上良性發展的軌道。

第二，修訂農村教師編制制度。目前農村教師隊伍建設普遍存在著編制過緊、崗位過少、人手不足的問題。根據我們對陜西、甘肅的調查，農村中小學教師編制數普遍少于城市。造成這種狀況很重要的原因就是國家對城市學校和農村學校使用不同的教師編制標準。2001年國務院辦公廳轉發的中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》規定，義務教育階段中小學教職工的編制標準為：農村初中18.0：1，縣鎮初中16.0：1，城市初中13.5：1；農村小學23.0：1，縣鎮小學21.0：1，城市小學19.0：1。我們認為這種把城市學校與農村學校區別對待的做法，既缺乏科學性與合理性，更不符合實際。農村人口居住分散，學校服務半徑大，學校規模不可能像城市那樣集中和龐大，在這種狀況下農村教師編制標準本應寬于城市學校才更符合實際需要。由于教師編制過緊，目前不少農村中小學連基本的科目都開不齊，為此不得不聘請代課教師或者讓教師成為什么課都代的“萬能教師”。因此我們建議：重新修訂教師編制制度，適當放寬農村中小學教師編制標準。在制定教師編制的依據上要有多維考慮，不僅要考慮到師生比、員生比，還要考慮任課門數與教職工比、周課時量與教職工比等因素。

第三，妥善解決代課教師問題。繼上世紀80年代末我國農村通過“關、轉、并、停”等方式取消了民辦教師之后，在上世紀90年代中后期又雨后春筍般地涌現出了大量的代課教師。我國目前存在的約50萬名代課教師大部分分布于中西部農村地區。造成代課教師大量出現的原因，無疑是農村教師隊伍資源短缺、供給不足所致。按照我國現行《教師法》的規定，代課教師的存在缺乏法律上的合理性，但由于農村教育師資供求矛盾的客觀現實，這種現象在較短的時間內難以消除。當務之急是應對代課教師實施嚴格規范的管理，做到最大限度地揚長避短，合理使用。建議有關省級政府制定出臺農村中小學代課教師管理暫行辦法，對代課教師的聘任條件、聘任程序、使用方式、基本職責、相關待遇以及合同簽署等作出較為明確細致的規定，以便使有關代課教師的各項管理制度能夠規范起來。同時要根據教師來源狀況的不斷改善，逐步消除“代課教師”現象。在清退代課教師的過程中，要堅持“以人為本”的理念，給予他們一定的優撫政策，因為他們畢竟為農村義務教育的發展作出了特殊的貢獻。

除上述措施外，我們認為還應進一步建立健全農村教師的定期培訓制度、城市教師支持農村教育的制度以及繼續落實好業已實施的“援疆計劃”“援藏計劃”等。

四、采取超常措施，清理償還農村中小學債務是當前急需解決的問題

債務問題是農村中小學在前幾年“雙基”達標過程中積累而成的，這一問題如不妥善解決，勢必造成農村中小學在負債的狀況下運行，正常的教育教學秩序難以保障。《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》指出：“縣級人民政府要采取有效措施，清理核實農村中小學‘普及九年義務教育’欠債，摸清債務來源和使用情況，并盡力償還。”為此，建議縣級政府從農村教育長遠發展的大局出發，把確實屬于建校所欠的債務納入化解農村不良債務計劃，統一規劃，層層分解，有計劃地償還；建議全方位、多層次、多渠道籌措資金，尤其要加大中央和省、市(地)級政府的教育財政轉移支付力度，拿出部分資金償還債務；建議鄉鎮政府通過發包、租賃和拍賣村里閑置資產等方式籌集資金，積極償還債務。同時，應明確規定今后農村中小學不得舉債建設，避免新的教育債務發生。總之，要確保農村中小學在“零債務”的狀況下健康運行。

五、從嚴治教，規范管理，提高質量。辦人民滿意的教育是后農業稅時代農村義務教育發展的根本

人民滿意不滿意是衡量義務教育發展的根本所在。因此在后農業稅時代，除了認真解決好上述問題外，還應逐步把重心轉移到從嚴治教、規范管理、提高教育教學質量上來。為此，我們認為：一要進一步深化農村中小學內部管理體制改革，完善校長負責制，積極推進教師聘任制，全面實行教職工崗位責任制。通過深化校內管理體制改革使現有的辦學潛力得到充分發掘，辦學活力得到充分激發，學校管理水平顯著提高。二要規范農村義務教育的行政管理行為，提高行政管理水平。各級政府對義務教育的行政管理必須堅持依法治教的原則，使教育行政行為嚴格地按照國家規定的法律法規運行，教育行政管理逐步向法制化邁進。同時應采取措施，提高農村教育行政干部的整體素質和管理水平，改進管理作風，增強服務意識，使他們真正成為農村義務教育體系的構建者、教育條件的保障者、教育服務的提供者、教育公平的維護者和教育質量的監督者。三要深化農村中小學教育教學改革，努力提高教育教學質量。要扎扎實實地推進素質教育，廢除應試教育；要繼續深化和完善新課程改革，鞏固新課程改革的成果和成效：要進一步完善農村義務教育質量評價體系，切實保障農村義務教育質量不斷提高。

(責編 子 君)