水利工程建設靜態投資全過程控制體系研究

[摘要] 水利工程項目超支現象嚴重，實行工程建設的靜態控制是解決這一問題的重要手段。本文分析了影響水利工程投資的因素，總結了水利工程靜態控制在運行過程中的缺陷，并提出了控制目標應當明確、控制體系應當更加健全、與其他工程管理活動結合的改革方向。

[關鍵詞] 水利工程投資控制靜態控制

我國水利工程投資管理活動經過多年來的經驗積累，取得了很大的進步，特別是三峽工程在投資管理方面進行了積極的探索，針對傳統工程投資管理體制存在的弊端，改變了過去的管理模式，三峽工程建設實踐中首先提出并建立的“靜態控制、動態管理”管理體系，按照“總量控制、合理調整”的原則編制執行概算。通過動態管理，合理確定動態投資，控制投資的總規模。“靜態控制、動態管理”模式，建立投資激勵和約束機制，將對今后水利水電基本建設項目的投資控制和管理產生深遠意義和影響，達到有效控制投資，提高投資效益的目的。

雖然，三峽水利工程“靜態投資、動態管理”體系取得了巨大的實踐成果，但是，理論界對于這種管理體系還沒有形成統一的認識，在推廣過程中還存在許多模糊認識。本文對靜動體系中的“靜態投資”體系進行梳理，為我們建立更完善的投資管理體制進行探索。

一、水利工程項目靜態投資影響因素分析

在我國水利工程項目建設的進程中，工程投資管理普遍存在一個顯著的現象就是工程概算嚴重超支。現階段，我國水利基本工程建設項目投資管理和控制主要采用方法是：依據現行設計概算進行定額預測，編制概算投資。根據概算項目對口原則，采用靜態管理工程投資。工程投資管理通常采用以下辦法解決超概算帶來的投資缺口問題:1.編制修正概算、修改概算、追加概算、尾工概算等辦法，反復修編，直至解決投資不足為止。2.采用行政手段，由領導拍板直接追加投資。這樣的投資管理方法存在較多的弊端，深化改革勢在必行。

從靜態投資控制角度看，由于設計概算的編制不分工程所在地域、不分工程規模、不分資金來源，均要求按行業部門統一發布的定額、標準、費率和方法進行編制，客觀上很難符合各基本建設項目的實際。從實際工程投資管理實踐看，國家批準的設計概算，扣除量變因素，靜態投資額(不包括物價因素和因物價上漲增加投資而相應增加的利息)一般偏大。可見，這樣的投資管理體制很難對靜態投資實施有效的控制和管理。

在工程實施進程中，設計因素、建設工期因素以及其他不可預測因素的發生會對工程投資概算產生直接的影響。這些因素常常會導致工程建設所需生產資料發生變化，從而導致工程概算不斷突破、調整。對重大基礎設施工程、環保工程等工期較長的工程而言，這方面的影響尤為突出。影響工程靜態投資變動的因素如右表所示：

對工程建設靜態投資的控制，實際上就是靜態控制工程的實物投資數量。在水利工程項目中，影響靜態投資變化的主要包括設計因素、工期因素、不可預見因素等。因為從工程建設看，如果規劃、設計比較科學合理，那么工程投資所需的實物資源數量一般是靜態不變的。當然，如果能夠做到設計優化，實物資源還會因此而節約。但是，在實際的工程建設中，設計變更、設計漏項、施工失誤、工期因素、移民數量變化等因素會經常發生變化，從而導致工程投資數量也發生變化，并引致工程整體投資的變化。從經濟資源配置角度看，由于工程投資數量變動導致的工程投資增加是屬于資源的配置浪費。因此，必須實施工程投資實物數量的合理控制，確保工程投資資源的最優配置。

因此，為對水利工程項目靜態投資實行有效的控制，首先必須從源頭上控制工程的實物投資數量，促使工程投資按照原來的設計進行，對工程建設中出現的設計失誤，施工誤差建立相應的處理機制，以此確保工程所需實物量的合理配置，即有效的工程投資管理首先必須做到靜態投資的有效控制。

二、靜態投資全過程控制體系的提出

鑒于上述因素對水利工程項目靜態投資的影響，因此必須要對靜態投資進行控制，而這種控制是一種貫穿于工程建設整個過程的控制方式。這引起了工程建設領域學術界和管理工作者的極大關注并對其進行了積極探索。

姬宏（2003年）在《對推行水利工程造價靜態控制和動態管理的探討》一文中指出:靜態投資是指編制預期造價時以某一基準年、月的建設要素單價為依據所計算出的造價，包括因工程量誤差、設計變更等原因引起的造價增加。它不包括嗣后年月因價格上漲等風險因素而增加的投資及因時間遷移而發生的投資利息支出。靜態控制是指在對工程造價進行全過程管理過程中，從各個環節采取措施合理使用資源，管好造價，保證工程靜態投資不突破。

劉思華、歐陽顯良(2002年)在《談水利工程造價實行靜態控制動態管理》一文中指出:根據現行水利工程概預算項目劃分和費用構成規定，靜態投資為:第一都分建筑工程費用、第二部分機電設備及安裝費用、第三部分金屬結構設備及安裝費用、第四部分臨時工程費用、第五部分水庫淹沒處理補償費用、第六部分其他費用及基本預備費之和。

汪洋(2004年)在《建設項目投資控制》一文中指出：投資控制，就是對工程項目建設投入的資金或資源及投入的過程所進行的調節和控制，把投資控制在批準的限額內，隨時糾正發生的偏差，以保證項目投資管理目標的實現，以求在各個工程項目中合理使用人力、物力、財力，取得最大的投資效益。其本質是充分利用有限的資源，使工程項目建設獲得最佳效益。

綜合以上觀點，所謂的靜態投資全過程控制應該是指整個項目建設階段，包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備（包括招標設計）、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等階段，對靜態投資（建筑安裝工程費、設備工具、器具購置費、工程建設費、預留費、大型專用機械設備購置費等費用）進行調節和控制，充分利用有限的資源，隨時糾正發生的偏差， 把投資控制在批準的限額內，使工程項目建設獲得最佳效益。

三、靜態投資全過程控制體系的運行缺陷

在三峽工程中采用靜態投資控制以后，靜態投資在許多水利工程中得到了比較廣泛的應用，對我國水利工程投資管理工作起到巨大的推動作用，但是由于我們對于該體系還沒有完全認識，在運行過程中也存在一些問題。

1.目標模糊。雖然投資控制的直接目的是為了防止投資超出預算，但是水利工程靜態投資的目標在實踐中并非是簡單地實現資金的控制，其在工程管理過程中有更加深刻的目標。

目前的靜態投資全過程控制體系的目標模糊，直接導致在實際操作過程中的定位模糊，直接影響到實際的執行效果。

2.靜態控制體系還沒有完全建立。靜態控制不是簡單的概預算控制，是一個完整的控制體系，包括水利工程建設項目靜態投資的全過程控制體系整體模式及機制、水利工程項目靜態投資的變更機制、水利工程項目靜態投資的風險管理機制。其中靜態投資的全過程控制體系整體模式及機制又包括量價分離的估算、概算、預算模式；招投標控制模式；合同管理機制；現場簽證管理機制；竣工結算、決算管理機制；后評估機制；造價項目庫建設機制等內容。

從現有的靜態控制投資管理體系中，雖然對量價分離的估算、概算、預算模式;招投標控制模式;合同管理機制；后評估機制等內容有了一定程度的規定，但是這些規定散布于整個建設工程管理的各個領域，從工程投資管理角度來說還不能成為一個完整的投資管理體系，落實到操作層面還不能體現靜態控制的深刻內涵。

3.靜態控制思想還沒有充分體現。靜態投資控制的構成分析包括四個方面的內容，即包括全過程控制、全要素控制、全風險控制和全團隊控制。從目前的水利工程投資管理模式上看，目前的靜態控制在一定程度上體現了全過程控制思想，在全要素控制、全風險控制、全團隊控制方面還遠遠沒有達到要求。

在建設工程項目全過程中，影響建設項目投資的要素有三個：工期要素、質量要素、投資要素本身。這三個要素又是相互影響、相互制約的，單純從單個要素考慮，往往達不到管理要求，比如為了實現投資上的節約，工程的質量要素就不一定能夠得到保障，這種“效益背反”現象的存在，使得工程投資管理必須是全要素管理。目前，水利工程靜態控制模式雖然對于工期、質量、投資做了一定程度的規定，但是并不能很好地解決這種“效益背反”現象。比如，施工單位為了達到招標要求把招標價格降到質量要求之下的情況，在現有管理體系下，并不能得到合理解決。

在全風險管理內容上也缺乏有效的管理手段，雖然現有靜態投資控制體系對于在投資超出核算部分資金分擔問題進行了具體規定，但這還遠沒有達到全風險管理的要求，對于投資過程中風險的識別、風險的評價、風險防范方法的制定都沒有涉及。水利工程風險無處不在，如果沒有規避風險、轉移風險的方法，那么這種投資控制模式也是不完善的管理模式。

在全團隊管理方面，現有靜態投資控制體系同樣缺乏有效的管理手段。水利工程投資管理控制涉及的人員多，部門多，辦事的程序復雜。除了要求業主、施工方、監理方等各方協調配合之外，南水北調工程更是由于區域跨度大，需要各省市之間的相互協調，這對于全團隊管理提出了更高的要求。

4.操作層面還不健全。(1)概算編制動態因素估計不足。目前設計概算編制中考慮動態因素的就是價差預備費和工程建設期貸款利息兩項，在這兩項動態因素中，工程建設期貸款利息比較容易控制，但直接影響施工的價差預備費控制比較困難。

(2)另外概算編制中政策變更因素是缺項。由于政策變更而導致工程造價的增幅比例是相當大的，如果此項費用因無法預測，就應該有相應的工程造價管理辦法，規定在施工過程中進行限期調正。及時解決施工過程中的資金問題。

四、靜態投資全過程控制體系的改革方向

1.目標應該明確。加強靜態投資的全過程控制，對于經濟建設具有十分重要的意義，更主要的是為了實現以下目標：

（1）尋找出一個最佳的工程設計方案，確定合理的投資額。最佳設計方案，意味著，在保持功能不變的情況下，交付使用財產原值得到降低，即生產部門固定資產原值得到降低，最終表現為生產成本降低，企業競爭能力的提高，經濟效益的提高，使有限的資金得以發揮最大的經濟作用。這是實施全過程控制的前提目標。

（2)以靜態投資額作為投資控制目標，投資總量不能突破靜態投資額。這是實施全過程控制的直接目標。加強靜態投資的全過程控制，進行各個階段的層層把關，控制管理，就是為了避免因某些以外因素的發生，導致資金增加這一現象的出現。最直接的說，就是為了避免三超現象的發生。

（3)實現質量、工期、投資水利工程建設三要素協調發展。投資控制不是單一的目標控制，投資控制是與質量控制、進度控制同時進行的。質量控制和進度控制是投資控制的基礎，高質量和高速度是實現高效益的前提；反過來，投資控制又對質量控制和進度控制有重要影響。提高工程質量，縮短建設工期，減少人力物力的投入，有助于降低工程造價，使業主以較少的投資支出盡快獲得較好的使用價值，盡早地發揮投資效益。

（4）規范水利工程建設的管理，明確各級管理人員的責、權、利。建設工程投資管理控制涉及的人員多，部門多，辦事的程序復雜。在工程建設中，經常會出現這樣一種現象，工程出了問題，無人問津或各個部門推卸責任，理由都是不屬于他們的部門管。因此，通過靜態投資的全過程控制，每一階段的控制，每一階段責任、權利明確到位，就會避免這種事情的再次發生。

2.靜態控制體系應該更加健全。水利工程靜態投資控制體系，應當從全過程控制體系入手，對工程發展的不同階段，采取不同的控制重點、內容及方法，解決目前靜態控制中不區分工程建設階段，采取單一的控制方法的問題。這種制度的設立是符合水利工程投資特點的，也避免了靜態投資控制中忽視前期投資、初步設計階段的投資控制的問題，具有一定的現實意義。

另外靜態投資過程中的激勵機制、風險管理機制對于靜態投資控制起到保證作用，任何完美的機制的設立都需要工作人員的執行，執行的效果如何才是判斷制度實行效果的判斷標準，如果激勵機制不完善，將會影響制度實行的效果。同樣道理，風險管理也起到保障靜態投資制度實現的目的。

3.將工程投資管理體系應該與其他工程建設管理結合起來。水利工程投資管理不是簡單的投資問題，還涉及工程建設質量問題、稽查制度問題、招投標制度問題、委托與代建制度問題等管理問題。在進行工程投資管理體系的設立過程中要充分考慮到這些制度對投資管理制度的影響。

在一定情況下，為了建立更加完善的投資管理制度需要以這些制度的建立來配合。以這些制度的建立來配合投資管理制度的建立，將使得工程投資管理體系更加健全。

因此加強靜態投資全過程控制研究是一項關系人民生活和國民經濟發展的重要經濟活動，意義重大。為此如何正確處理在實現靜態投資全過程控制目標過程中出現的各種矛盾是控制投資研究的重要環節，通過對建設項目靜態投資全過程控制系統的研究，把投資的發生控制在投資限額以內，并采取有效措施保證建設項目靜態投資全過程控制目標的實現，以取得良好的投資效益是本文研究的目的。