后房產(chǎn)時(shí)代：考量地方政府“錢袋子”

近幾年來(lái)，我國(guó)異常火爆的房地產(chǎn)市場(chǎng)讓開發(fā)商賺得盆滿缽溢，財(cái)大氣粗，地方政府也是白銀滾滾，錢袋充盈。但是，從國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)行幾次連續(xù)的政策調(diào)控后，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始降溫，一些地產(chǎn)巨頭由當(dāng)初的“高談闊論”變?yōu)榫}口不言，一些熱得發(fā)燙失去理性的樓市體味了“嚴(yán)冬”的滋味，許多靠賣地生財(cái)?shù)牡胤秸采罡惺诸^吃緊。種種跡象表明：我國(guó)后房地產(chǎn)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

“土地財(cái)政”的日子越來(lái)越難過(guò)

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心不久前的一份調(diào)研報(bào)告顯示：一些地方政府，土地直接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。土地出讓金及與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅收已成為不少地方政府的“金庫(kù)”。但隨著房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控走向深入，這個(gè)“金庫(kù)”已出現(xiàn)了某些“不牢靠”跡象。

在山東青島，2005年全市房地產(chǎn)業(yè)繳納營(yíng)業(yè)稅和所得稅(地稅口徑)約20億元，契稅約14億元，三者合計(jì)約占地方財(cái)政收入的19%。“國(guó)六條”和九部委《意見》下發(fā)后，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委召集相關(guān)部門和部分房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談。盡管與東部其他城市相比，19%的比例不算很高，座談紀(jì)要還是不無(wú)憂心地指出：房地產(chǎn)稅收和土地出讓收益是政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。國(guó)家的宏觀調(diào)控有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)趨緩和交易下滑，從而影響地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。

在樓市曾經(jīng)異常紅火的“長(zhǎng)三角”地區(qū)，這種擔(dān)心已成現(xiàn)實(shí)。2006年上半年，浙江省商品房銷售面積下降12.4%，空置面積增加1.3倍，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長(zhǎng)5.7%。受此影響，地稅部門征收的房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收同比少收13.3億元。房地產(chǎn)業(yè)稅收的下滑是主因。據(jù)杭州市地稅部門預(yù)測(cè)，杭州市2006年的房地產(chǎn)行業(yè)地稅稅收預(yù)計(jì)將減收14億元左右，下降達(dá)25%，“錢景”堪憂。在上海，類似的現(xiàn)象更為突出。2006年上半年，上海經(jīng)濟(jì)依然快速增長(zhǎng)，GDP增速達(dá)12.6%，但地方財(cái)政收入同比僅增長(zhǎng)4.8%，增幅比上年下降19.7%，房地產(chǎn)稅收下降被認(rèn)為是首要原因。

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家斷言：“隨著房地產(chǎn)業(yè)的高位橫盤，中國(guó)部分地方政府的土地財(cái)政將淡出歷史舞臺(tái)。財(cái)政收入的‘后房地產(chǎn)時(shí)代’已初露端倪。一些靠賣地吃飯財(cái)政的日子也越來(lái)越不好過(guò)了。”

土地出讓金分配調(diào)整利益格局

據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道，2006年10月29日下午，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心舉行的第三季度經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)告會(huì)上，該中心平新喬教授拋出的一份報(bào)告顛覆了地方政府財(cái)權(quán)#65380;事權(quán)不對(duì)稱的論調(diào)。該報(bào)告指出，2004年地方政府的可支配財(cái)力就已達(dá)到3萬(wàn)億，已占到GDP的19%，地方政府有足夠的財(cái)力進(jìn)行公共事業(yè)的支出。“地方政府控制的經(jīng)濟(jì)資源不但在絕對(duì)量上增加了，而且在相對(duì)量上也大大增加，地方政府總體說(shuō)來(lái)沒有‘哭窮’的理由。”而且，地方政府的可支配財(cái)力仍然在瘋長(zhǎng)。據(jù)平新喬預(yù)計(jì)，2006年地方政府僅賣地收入，有望突破1萬(wàn)億元。

平教授的推斷對(duì)否先放一邊不論，可地方政府賣地收入即使沒有1萬(wàn)億元，也有個(gè)8000億元吧，就是這筆數(shù)字也是非常可觀的，說(shuō)明“土地財(cái)政”不是個(gè)別現(xiàn)象。作為“后房地產(chǎn)時(shí)代”到來(lái)的一個(gè)重要跡象，一度高歌猛進(jìn)的房地產(chǎn)開發(fā)投資開始縮量整理，相關(guān)收益出現(xiàn)大幅下降。另一個(gè)重要跡象是，我國(guó)的土地出讓金分配制度已經(jīng)變革。從2007年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)將在原有基礎(chǔ)上提高一倍。費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，仍實(shí)行中央與地方三七分成體制。中央分成部分，按照基本農(nóng)田面積和國(guó)家確定的土地開發(fā)整理重點(diǎn)任務(wù)分配給地方。地方分成的70%部分，一律全額繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)。同時(shí)，從2007年起，我國(guó)工業(yè)實(shí)際用地出讓價(jià)將提高40%-60%，而房地產(chǎn)用地出讓價(jià)格將基本持平。據(jù)了解，全國(guó)劃分15個(gè)土地等級(jí)，最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從最高等級(jí)一等的840元/平方米遞減至最低等級(jí)十五等的60元/平方米，約為新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的6倍。這對(duì)地方政府的“錢袋子”無(wú)疑將是巨大的沖擊。

“經(jīng)營(yíng)城市”遭遇前所未有的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，很多地方流行一種“經(jīng)營(yíng)城市”的思路。其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個(gè)概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)。該區(qū)塊經(jīng)過(guò)建設(shè)后升值，帶動(dòng)地價(jià)上漲，政府又可以通過(guò)賣地獲得更多的財(cái)政收入，由此形成“良性循環(huán)”。“不花政府一分錢，萬(wàn)丈高樓平地起”，這一直是不少城市領(lǐng)導(dǎo)者津津樂道的“經(jīng)營(yíng)城市”之道。

無(wú)論是東部沿海城市，還是中西部城市;無(wú)論是省會(huì)都市，還是市縣中小城市，近年來(lái)無(wú)一不在大炒特炒“經(jīng)營(yíng)城市”概念。而杭州市在“經(jīng)營(yíng)城市”中自有一番特色。據(jù)新華社消息稱，杭州近年來(lái)的很多大型建設(shè)項(xiàng)目就是通過(guò)這種方式，實(shí)現(xiàn)了“以小博大”。比如京杭大運(yùn)河綜合保護(hù)工程，計(jì)劃總投資超過(guò)200億元，但財(cái)政只投5億元啟動(dòng)資金，其余都將通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)籌措。杭州的運(yùn)河指揮部就是一個(gè)融資機(jī)構(gòu)。具體做法就是圍繞“運(yùn)河申遺”加大對(duì)運(yùn)河的保護(hù)和沿線文物遺跡的恢復(fù)，這些“做地”工作將使得運(yùn)河邊的土地大大升值。政府拍賣這些土地后，就能籌措資金再投入保護(hù)工程，由此形成保護(hù)和開發(fā)的“良性循環(huán)”，將把運(yùn)河打造成杭州的“塞納河”。在將來(lái)，“運(yùn)河邊的房子”就意味著財(cái)富和身份。這樣的思路頗為巧妙，符合杭州近年來(lái)在類似運(yùn)作上達(dá)到“多贏”的思路軌跡。但是有關(guān)專家指出，歸根到底，這些運(yùn)作還是跳不出賣地生財(cái)?shù)鸟骄省Ｍ恋禺吘故且环N有限的資源，本屆政府搞建設(shè)靠賣地，以后的歷屆政府是否還能有足夠的土地來(lái)?yè)纹鸷陥D偉業(yè)呢?

建立在房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)和房?jī)r(jià)上漲過(guò)快之上的財(cái)政增收是不可持續(xù)的，但依舊有不少地方政府將房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)當(dāng)作拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“靈丹妙藥”。同時(shí)，許多大“地主”或房產(chǎn)巨頭也暗中較勁，使出渾身解數(shù)，誓與調(diào)控博弈一場(chǎng)，看究竟“鹿”死誰(shuí)手。對(duì)此，國(guó)土資源部也指出了“博弈”與“反博弈”正在發(fā)生的一些新情況，即目前雖然審批供應(yīng)的土地?cái)?shù)量控制在計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)，但是違法違規(guī)用地問題也很突出，并表現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一是不少地方搞“以租代征”，以規(guī)避審批和上繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。二是有的地方通過(guò)擅自修改土地利用總體規(guī)劃，違規(guī)調(diào)整和占用基本農(nóng)田，甚至一任領(lǐng)導(dǎo)一本規(guī)劃。三是有的地方以新農(nóng)村建設(shè)為名大拆大建，擅自將騰出的土地置換為城市建設(shè)用地。四是有的地方在城鄉(xiāng)接合部，地方政府和開發(fā)商聯(lián)手利用農(nóng)民宅基地違法違規(guī)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。

地方政府從哪里尋找“錢途”

從過(guò)去四五年的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在房地產(chǎn)市場(chǎng)被看好，地價(jià)穩(wěn)步上漲，房?jī)r(jià)高開高走的情況下，“賣地生財(cái)”的“經(jīng)營(yíng)城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來(lái)的。但在宏觀調(diào)控下，這種模式的隱患已經(jīng)出現(xiàn)了。不少前些年已攤開的城市“大餅”一下子因拉下信貸閘門#65380;抽緊銀根而缺少了后續(xù)供應(yīng)的“面粉”，面臨“煎糊”危機(jī)。許多在建的“新城區(qū)”等項(xiàng)目也因投資資金吃緊，已成功運(yùn)營(yíng)了多年的所謂“經(jīng)營(yíng)城市”模式正面臨巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。那么，在這種新情況下，地方政府將從何處尋“金礦”找“財(cái)源”來(lái)充填日見干癟的“錢袋子”呢?有關(guān)專家和學(xué)者開出如下處方：

一是變“投資性政府”為“服務(wù)性政府”。不少專家認(rèn)為，從根本上解決土地財(cái)政的問題，使“經(jīng)營(yíng)城市”走出賣地生財(cái)?shù)哪Ｊ剑环矫嬗匈囉谪?cái)政體制在事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致原則上進(jìn)一步深化改革。另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色。變“投資性政府”為“服務(wù)性政府”。地方政府不作為城市投資的主導(dǎo)者，而是作為公共服務(wù)的提供者，形成多元化的城市公共投資機(jī)制。

二是清除政策障礙擴(kuò)大內(nèi)需消費(fèi)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)目前在消費(fèi)領(lǐng)域的政策環(huán)境已有明顯改善。但還有許多政策障礙未被清除的地方甚至又新增加了障礙。比如，在汽車消費(fèi)上，“限小令”此消彼長(zhǎng)，電動(dòng)車遭禁不絕于耳。房?jī)r(jià)#65380;看病#65380;上學(xué)#65380;養(yǎng)老成為老百姓身上的“四座大山”，壓得人們不敢消費(fèi)。于是，擴(kuò)大內(nèi)需被譽(yù)為最快的生財(cái)之道。

三是進(jìn)一步拓展第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。改革開放以來(lái)，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)以年均25%的速度增長(zhǎng)，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“半壁江山”。隨著社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，現(xiàn)代化水平越來(lái)越高，傳統(tǒng)概念上的三產(chǎn)已被打破，新生產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，新的職業(yè)也在增加。有需求就有市場(chǎng)。地方政府必須適應(yīng)多元化的社會(huì)需求，因勢(shì)利導(dǎo)，規(guī)范管理，開辟財(cái)源。

四是厲行節(jié)約減少行政支出成本。我國(guó)目前的行政支出成本，分別高于美國(guó)7.4，日本11.6，韓國(guó)9.3，新加坡10.4個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部認(rèn)為，公務(wù)接待耗費(fèi)巨大，浪費(fèi)嚴(yán)重。2004年全國(guó)公款吃喝3700億元，公車開支3000億元，公費(fèi)出國(guó)(培訓(xùn))2500億元。同時(shí)化公為私#65380;損公肥私#65380;謀取私利現(xiàn)象嚴(yán)重。如果再加上其他方面的“跑冒滴漏”等，可節(jié)約的潛力巨大。專家說(shuō)，如果把現(xiàn)有行政成本降低一個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)可以省下上千億元，抵上賣多少畝土地?這是財(cái)政增收的可見財(cái)源。

五是加快走新型工業(yè)信息化發(fā)展路子。這是中央早在幾年前就提出的發(fā)展策略，已寫入“十一五”規(guī)劃，同科學(xué)發(fā)展觀#65380;建設(shè)和諧社會(huì)是一致的。“中國(guó)制造”必須向“中國(guó)創(chuàng)造”跨越，中國(guó)不應(yīng)成為“世界工廠”，這條路是今后發(fā)展的必由之路，但也是不全像賣土地那么立竿見影來(lái)錢的路子，一旦誰(shuí)捷足先登，搶占科研制高點(diǎn)，就為發(fā)展積蓄后勁，將會(huì)推動(dòng)一個(gè)城市或地區(qū)的快速發(fā)展，幾十個(gè)#65380;幾百個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)也被帶動(dòng)發(fā)展，何愁沒有稅源。

另外，要抓好“點(diǎn)調(diào)節(jié)，預(yù)調(diào)控”，在完善稅收體制上下功夫。國(guó)家該開征就開征，該調(diào)整要調(diào)整，給地方政府開辟新稅源。對(duì)一些高消費(fèi)項(xiàng)目和行業(yè)，應(yīng)該征收特別稅，以控制過(guò)度消費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加地方稅收。

后房地產(chǎn)時(shí)代在爭(zhēng)議中姍姍走來(lái)，今年將會(huì)更加明顯，地方政府以地生財(cái)?shù)穆纷訉?huì)面臨著更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。難過(guò)也得挺住，但愿都能站直了，別趴下!

(作者單位：江蘇省射陽(yáng)電視臺(tái)新聞中心)

責(zé)任編輯鄒順橋