政府職能轉變應與經濟發展水平相適應

［摘要］伴隨計劃經濟體制向市場經濟體制轉換過程中的政府職能轉變，蘊含著兩種類型：一是適應市場經濟發展的政府職能轉變；二是適應在市場經濟基礎上社會事業發展的政府職能轉變。我國政府職能轉變必須把科學發展觀與政府職能轉變的客觀過程結合起來，重視提升以提高居民生活質量為目標的社會服務業在國民經濟中的地位和作用，力求走出具有中國特色的道路。

［關鍵詞］政府職能；經濟發展水平；政治體制；行政體制

[中圖分類號]F630;F014 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2007)06-0040-02

我國政府職能轉變由于受到來自傳統的經濟體制、政治體制和行政體制的制約，顯現出艱巨性和長期性，特別是在經濟體制改革中政府職能轉變的艱難程度是人們始料未及的。為此，有的學者從機構設置上找原因，有的學者從利益機制上探討。但是，很少有人觸及一個問題，即政府職能轉變的困境與經濟發展水平之間的內在聯系。為此本文試圖分析政府職能轉變應與經濟發展水平相適應的關系。

一、政府職能轉變的困境

改革開放以來，我國政府職能轉變取得很大成績，但是對照我國經濟體制改革開放與發展的目標和要求，我國的政府機構改革與職能轉變的進展，還不盡如人意，存在著許多困難、矛盾與不足。應當看到，我國政府職能轉變作為一個動態的、長期的歷史任務仍需理論上的不斷探索。為在操作層面繼續推進這項改革，必須在理論層面認清政府職能轉變的艱巨性。

１．政府經濟管理職能過多的狀況沒有根本改變。按照我國憲法及政府組織法的規定，地方政府體系中只有國家及省級政府規定的少數較大的市級政府擁有地方性法規、規章的制定權，而廣大基層政府則不擁有這項權力。由此，中基層地方政府無法通過法律、經濟政策等間接宏觀調控手段來行使所擁有的經濟管理職能，為履行職責，完成各項經濟指標，只能依靠行政命令，采取各種直接手段，進行具體的微觀的經濟管理。對按法律規定擁有一定宏觀經濟調控與管理職權、手段的省市級地方政府而言，為確保各項指標的完成，同樣要盡可能地運用各種權力和手段來確保本地區各項經濟指標的完成。這樣，各級地方政府都忙于具體經濟事務，政府職能轉變也就無從談起。

２．政事、政社不分現象仍然存在。長期以來，我國事業單位規模過大、戰線過長，國家管的過多、統得過死，與經濟建設結合不緊密，不利于科技成果的轉化，不利于經濟結構調整和產業結構的升級。一個很重要的原因就是我們把政府職能與社會服務職能相混淆，將事業單位等同于政府機關。這種情況一方面限制了事業單位的發展，另一方面也使政府背上了沉重的包袱。另外對過去由政府包攬的社會性、公益性、公用性的事務，企事業單位中的部分福利、后勤工作，社團組織的一些活動等，也沒有從政府工作中分離，使政社不分長期存在。此外，政社不分的干部人事制度以及政府機構仍然過于龐大都影響著政府職能的發揮。

二、政府職能轉變的兩種類型

政府職能轉變是指政府在一定時期內，根據經濟和社會發展的需要，對其職責范圍、內容、方式進行的調整與轉移。我國政府職能轉變是伴隨計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的過程展開的，蘊含著兩種類型：一是適應市場經濟發展的政府職能轉變；二是適應在市場經濟基礎上社會事業發展的政府職能轉變。兩種轉變的差異集中體現在政府作為主體形態的不同。第一種轉變，改變的重點是管理方式和手段，政府作為促進經濟發展的主體地位并未發生根本性變化，因此政府的職能依然不能適應經濟、社會可持續發展的要求。這就提出了第二種轉變的體制選擇或制度安排。在這一轉變過程中，政府退出作為經濟資源配置主體的地位，由以經濟建設為中心轉變為以社會事業為中心，政府高度重視的是提供公共產品、公共服務的項目，貫徹和體現的是以人為本的經濟社會協調發展的理念。

兩種類型的政府職能轉變有著內在的必然聯系，第一種轉變是第二種轉變的必備前提，第二種轉變是第一種轉變的必然走勢。第一種轉變盡管政府主體功能未變，但隨著經濟發展水平的提高，社會事業的權重會不斷上升。同樣，由于市場機制的發達以及作為市場主體的企業素質不斷提高，政府從基礎性的經濟運行軌道中將逐步退出。目前，第一種類型的政府職能轉變還是我國政府改革的首要任務，政府作為推動經濟發展的主體之一的角色在較長時期還難以改變。

三、政府職能轉變受制于經濟發展水平

政府從直接促進、推動經濟發展轉變為著眼于宏觀調控和致力于公共事業發展，這是一個自然的經濟社會發展過程，而政府職能轉變也必然受制于經濟發展水平。

１．我國存在嚴重的區域經濟發展不平衡現象。國際經驗和經濟理論都證明，在工業化進程開始以后，區域經濟差距通常要經歷先低—后高—再低的“倒ｕ型”過程。區域經濟差距一定程度上也是城鄉差距的反映，因為發達地區是城市集中、城市人口比重高的地區，落后地區則是農村人口較多的地區。改革開放以來，我國在經濟總量快速增長的同時，區域經濟發展的差距，主要是東南沿海地區和中西部地區的差距呈擴大趨勢。一個時期以來，珠三角洲、長三角洲和環渤海灣地區大產業帶、大城市圈的發展趨勢明顯，資源、人口更多地向這些地區集中。這些地區與中西部地區的增長差距還可能拉大。正確處理區域發展關系，成為國家經濟社會發展中最重要的問題之一。從國家整體狀況觀察，由于存在嚴重的經濟發展不平衡現象，人均１０００美元的水準預示著社會發展的階梯還要一步一步攀登。從這個意義上看，將經濟發展作為執政興國的第一要務，實屬英明之舉。

２．市場機制的缺陷需要政府參與經濟過程。由于市場機制在許多領域存在失效問題，政府的介入和干預也就有了必要性和合理性的依據。在我國建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，資源配置和許多重大經濟社會問題的解決都需要政府發揮積極作用。即使在市場機制比較完善的條件下，也會存在市場失靈，也需要政府進行彌補。我國作為一個發展中國家，市場機制的缺陷主要表現在市場機制調節功能存在局限性。即在一些經濟社會發展的重要領域，市場機制無能為力。即使不談某些公共領域，僅就經濟運行自身過程而言，自由的市場競爭也難以全面發揮作用，而與此同時，政府只要給予一定的政策扶持，就能產生“四兩撥千斤”的效果。政府通過直接或間接的方式，如參與對企業領導人的培訓、為有形和無形市場的建設提供支持、對市場運行進行有序監管和提供服務等。

３．經濟全球化并不否定政府干預。在經濟全球化背景下，強調市場對資源配置的基礎作用，并不等于否定政府干預經濟的職能。經濟全球化是一個漸進的過程，政府干預是堅持本國經濟穩定發展的前提下逐步實現自由貿易的重要保證。世界各國市場經濟發展的歷史經驗表明，市場調節與政府干預是經濟發展必不可少的配置生產要素、協調經濟活動、實現可持續發展的兩種互補機制。由于市場機制固有的其自身無法克服的缺陷，促使政府在保持國民經濟穩定協調發展、維護市場競爭秩序、克服外部不經濟性、平衡社會分配結構等方面應發揮積極的干預職能。

值得注意的問題是，政府的參與、推動作用必須限制在合理的區間，做到適時、適度和規范。否則，同樣會帶來災難性后果。所謂適時、適度，就是要求彌補市場不足，在市場機制難以發揮作用的時期和領域及時調節，體現催化、扶持優勢。一旦市場機制能夠運作，就應及時退出，或呈現由強到弱的過程。所謂規范，必須將政府干預置于法律法規約束之中，避免濫用權力，導致腐敗。

四、以科學發展觀指導政府職能轉變

所謂科學發展觀，就是堅持以人為本，全面、協調、可持續發展，促進經濟社會和人的全面發展。科學發展觀對我國政府管理理念和管理職能的轉變，提出了一系列重大的新要求。科學發展觀迫切要求我國各級政府必須尊重客觀規律，在政府理念上堅持以人為本。這是科學發展觀的本質和核心，也是政府的宗旨。將科學發展觀與政府職能轉變的客觀進程統一起來，現階段我國經濟發展戰略至少應體現以下幾個方面：

一是從全國整體看，盡管政府依然處于以經濟建設為中心階段，但必須高度關注社會事業的發展，尤其是優先發展促進經濟運行質量提高的社會事業，如教育、衛生、社會保障等。

二是在經濟體制轉軌進程中，我國各級政府雖然從事一定的公共服務職能，努力增加公共產品的數量，不斷提高公共服務的水平，初步形成了文化、教育、科技、衛生、社會保障、農村公共服務等全方位公共服務體系，公共服務總量有較大的增長。但總的看，政府公共服務職能還比較薄弱，還存在許多亟待解決的突出問題。長期以來，許多地方政府基本上主要關注ＧＤＰ量上的擴充和經濟的增長，官員政績考核的主要指標也以ＧＤＰ為主。科學發展觀就是要打破單純以ＧＤＰ的增長或把經濟的增長作為衡量政府工作績效的主要評價標準，關注更為廣泛的社會利益，關注“以人為本，全面、協調、可持續發展”的評價標準。

三是對于沿海發達地區和城市可提出更高要求，其先進性不應僅體現在經濟規模和質量上，而應展示在社會事業水平領先上。政府的主要工作不是通過直接投資來發展經濟，而是通過提供公共服務，改善公共管理，解決公共問題，制定公共政策，為市場經濟發展提供服務。今后政府體制改革的重點，將轉向職能轉變和職能配置的領域，從投資性的經濟發展型政府，走向公共服務性的經濟促進型政府。

總之，在社會發展進程中，存在以經濟建設為中心和以社會事業發展為中心的兩種類型的政府職能，由第一種政府職能向第二種政府職能轉變是不以人的意志為轉移的客觀經濟過程。我國政府職能必須經歷兩次轉變，目前依然處于第一種類型轉變之中，但面臨新的歷史時期和新的歷史任務，我們必須把科學發展觀與政府職能轉變的客觀過程結合起來，重視提升以提高居民生活質量為目標的社會服務業在國民經濟中的地位和作用，逐步展示公共管理的目標、途徑和方式，力求在向第二種轉變推進的過程中走出具有中國特色的道路。

責任編輯宮秀芬