論化解養老金隱性債務的政府責任與財政能力

[摘要]養老金隱性債務的化解關系到養老保險制度的健康持續發展。政府財政在道義上應該承擔主體責任且經濟上具備承受能力。考慮到財政實際，以政府主導、責任共擔方式化解養老金隱性債務應是較為理性的策略選擇。

[關鍵詞]養老金隱性債務；政府責任；財政能力

[中圖分類號]D632．1 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2007)06-0031-02

一、養老金隱性債務規模的“大”與“小”

養老金隱性債務，通常是指在“現收現付”養老保險制度下對在職職工和退休人員養老金待遇的承諾，是制度由現收現付向預籌積累轉變過程中所要支付的過渡性費用。這筆在一定時期內所要支出的養老金費用通常不體現在政府公共部門財政狀況的評估中，而是隱含在當前或未來的福利承諾中，形成所謂的隱性養老金債務[1]。

從靜態觀察，隱性債務包括“老人”的養老金和“中人”在新制度實施前沒有建立個人賬戶的數額以及增值額。從動態上看，隱性債務還應包括隨通貨膨脹和工資增長而增加的養老金[2]。關于隱性債務規模的評估，由于機構不同、方法、參數等諸多差異，測算結果之間存在很大差距。根據世界銀行測算，中國隱性債務于1994年相當于GDP的46%-69%，約2萬到3萬億元，1998年的債務則占到GDP的94%。國家體改委的估測則達到6700余億元。中國養老金隱性債務似乎數額巨大，但從中長期看，隱性債務占GDP比重與其他國家相比并不算很高。以1997年為時點，中國養老保險標準隱性債務在收益率為6%的條件下相當于當年GDP的80．8%，與經合組織國家養老保險金隱性債務處于GDP的100%-200%的比例接近，與智利、阿根廷債務占80%-100%的水平相當。同時應當注意到，以上估算方法均把老制度下政府的養老金待遇承諾全部劃為債務，這里忽視了新制度仍保留了一塊“現收現付部分”，如果以此來推算“隱性債務”，則總量大體要降低50%[3]。因此，中國養老金隱性債務的實際規模并非如人們想象中的那樣龐大而可怕。

二、化解隱性債務的政府責任與財政能力分析

養老金隱性負債問題如果不能得以有效解決，作實個人賬戶會面臨巨大的阻力，基金投資增值將遇到較大的困難，整個養老保險體系的健康運行將受到嚴重威脅。因此必須要為化解養老金隱性債務找到切實可行的出路。要尋找可行的化解出路，必須首先明確一個關鍵問題：誰應該并且有能力成為隱性債務的承擔主體?理論上的負擔主體可能包括國家、企業和職工三方。

職工群體分為“老人”、“中人”和“新人”。對于“老人和中人”來說，他們在低工資時期把幾乎所有創造出來的財富轉化為社會經濟建設的投資，為國家和社會作出了巨大貢獻。相對于政府而言，這一群體理所當然是債權人，如果轉而讓他們去承擔隱性負債，至少這在道義上是說不通的。另外，“老人”已經退出工作崗位不再生產創造財富而只能分享消費財富，“中人”的實際個人賬戶積累額又太少，由他們去分擔債務同樣是有失公平的。另一方面，如果讓“新人”負擔隱性債務必然造成一代人供養兩代人的局面，加之日常生活成本隨著消費需求層次的提高而日漸增長，這一群體所承受的現實經濟負擔依然不輕。

再從中國企業的實際負擔狀況考察，企業稅賦已呈現明顯加重的趨勢。2002年5月美國《福布斯》發表的關于世界上30個國家稅收調查結果顯示：中國作為一個發展中國家名列第三，其負擔指數為154．5。從國內方面看，近年來我國財政收入增長持續超過國內生產總值的增速，導致稅收占GDP比重持續上升，如2003年在GDP增長9．1%的情況下，財政收入增速超過20%[4]。僅就企業養老保險負擔而言，按照國際勞工組織規定企業負擔保險率不能超過工資總額20%的警戒線。而根據2000年統計，我國絕大多數地區的企業繳費占工資總額比重都已超過了20%的比例。武漢老工業基地的繳費率達到24%以上，遼寧省個別地區突破25%，其中鞍山市更高達29%。另外多數地區企業的養老、醫療、失業三項保險繳費，已達工資總額的30%左右。

從理論上說，由于基金模式轉型而產生的養老保險隱性債務主要應由政府來承擔。按照養老保險的制度規定，財政對基金收支平衡負有一定的責任，即應由財政對養老基金出現的赤字給予補貼。同時勞動者過去本該為自己年老時積累的部分必要勞動早已被轉化為國有資產，而政府又是養老保障的直接責任主體，因此轉制過程中產生的養老金隱性負債由政府承擔補償責任當屬必然[5]。就實踐層面來看，目前中國財政用于養老保險補貼的比重還相對較低。國家可以考慮通過健全公共財政政策調整財政支出結構來逐步縮小隱性債務規模并最終消化隱性債務。如果制定相關政策，將養老保險支出納入財政預算，每年按照一定比例提供養老保險補貼，至少可以消除部分隱性債務，減輕養老保險支付壓力。下面將采用定量方法考察這一思路是否具有現實可行性。選取1990年到2000年的財政支出和GDP數據，計算出各年的財政支出增長率與GDP增長率，利用一元回歸模型可以預測未來5年的變化趨勢。設Yt為財政支出增長率與GDP增長率的比值，Xt為時間序列，利用上述數據可得估計的回歸方程：Yt=0．996+0．193Xt。回歸方程的相關系數為0．859，判定系數為0．738，表明回歸擬和較好。假設未來5年中國GDP增長率為7%，那么依據回歸式可以估計未來5年財政支出增長率的變動趨勢。如果財政支出的5%用于養老保險轉移支付，則2001-2005年的財政支出用于消除隱性債務的融資規模分別為957．02億元，967．75億元，978．48億元，989．21億元和999．94億元。根據何平估計，2001-2005年的基金缺口分別為596億元，879億元，998億元，949億元，759億元[6]，由此可見如果經濟增長保持平穩，能夠實現上述估計的水平，那么財政轉移大體上可以償付隱性債務。

三、結論與討論

通過以上分析可以得出結論，由職工和企業承擔養老金隱性債務在一定程度上不具有經濟承受能力與相對合理性，政府財政在道義上應該承擔主體責任且經濟上具備可行性。但還應清醒地認識到問題的另一方面，中國1990年到2000年財政支出已明顯高于財政收入，累計財政赤字達8360億元，這將在今后嚴重影響可預期的財政支出向養老保險制度轉移支付的傾斜程度。當然，這并不是說應該取消政府的主體責任或者政府可以推脫責任，恰恰相反，應該更加明確的是政府承擔隱性債務的主導作用非但不能削弱反而需要在一定條件下逐步加強。在中國社會保障改革和制度建設中，理性的思路是政府主導、責任共擔，理性的策略是不能急于求成而是需要漸進式地推進[7]。因此，化解隱性債務同樣需要這種理性，既應避免個人和企業的沉重負擔也不應對政府財力造成過大壓力，即在政府主導的條件下認清完成任務的艱巨性和長期性并堅持責任共擔的多途徑解決問題。

責任共擔即是主要通過對現行制度的調整達到增收減支的目的，具體包括：擴大養老保險覆蓋面，嚴格退休條件，積極探索基金保值增值途徑等。政府主導即是要求政府承擔隱性債務的較大比重。政府化解隱性債務可以通過以下的主要途徑來實現：一是加大調整財政支出結構的力度；二是變現部分國有資產，利用出售中小企業、國有土地和廠房等進行籌資；三是可以考慮發行社會保障國債、彩票以及開辟一些特殊稅種來籌集資金。其中考慮建立公共財政政策調整支出結構以加大養老金補貼份額更具有一定的現實操作性。從目前的財政支出項目安排來看，中國財政用于養老保險補貼的份額相對較低。在經濟發達國家，社會保障和福利支出占財政支出的比重已達到30%-50%，而我國1997年的此項支出僅為財政支出的1．5%，相當于GDP的0．2%。2002年雖然總量有所增加，但“撫恤和社會福利救濟費”、“社會保障補助支出”與“中央專用基金”方面的支出只占財政支出的7．8%，占GDP比重為1．68%，大大低于發達國家10%左右的水平。隨著我國經濟體制改革的整體深化，財政的經濟建設功能將逐步弱化，此項財政支出將逐步債務化，機構改革后行政管理費用也可以適當壓縮，因此通過財政結構調整來化解養老金隱性債務的空間相對較大。

參考文獻：

[1]世界銀行．老年保障：中國養老金體制改革[M]．北京：中國財政經濟出版社，1998．

[2]高書生．中國社會保障體制改革：回顧與前瞻[J]．經濟理論與經濟管理，2000，(6)．

[3][6]何平．中國養老保險基金測算報告[N]．社會保障制度，2001．(3)．

[4]葉響裙．中國社會養老保障：困境與抉擇[M]．社會科學文獻出版社，2004．

[5]鄭功成．中國養老保險制度：跨世紀的改革思考[J]．中國軟科學，2000，(3)．

[7]鄭功成．推進我國社會保障改革的幾點思考[J]．中國軟科學，2001，(4)。

責任編輯侯琦