行政忠誠：規制公共政策失靈的一種有效路徑

［摘要］轉軌期價值觀裂變，制度與體制不健全，規制政策失靈顯得尤為艱辛。本文試圖從倫理學視角，強化行政忠誠理念，疏通政策主體的價值通道來對其規制。由此，調適利益尺度，強化責任意識，激發創新思維，夯實合法性基礎，能有力地規制政策失靈現象。

［關鍵詞］行政忠誠；政策主體；政策失靈；忠誠度

［中圖分類號］Ｄ523.31［文獻標識碼］Ａ ［文章編號］1672－2426（2007）06－0007－03

政策失靈是指“一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標，并給政策對象造成了始料不及的負面影響”。[1]轉軌期價值觀裂變，制度與體制不健全，政策失靈時有發生，嚴重地影響和諧社會的構建。我們往往從政策的科學化、民主化、法制化加以規制，而忽略價值導向和忠誠理念的作用，忽視疏通政策主體的自律渠道。本文試圖從倫理學視角，強化行政忠誠理念，疏通政策主體的價值通道來對其規制。

一、行政忠誠內涵探析

無論是儒家文化綿延的中國，還是極具理性精神的西方，忠誠都體現了無窮的魅力。在我國古代，忠誠內涵也被不斷地發展和演繹。從孔子強調忠誠雙方同時同質同量的交付、依賴和依靠的人際對等性與權力雙方都擔負責任和義務的政治對應性，到孟子“性善說”為基礎的不盡忠就會遭到報應的政治對等性，到荀子強調“人馭己，己如此”的政治強控的單向度的忠誠關系，到董仲舒的人際尊卑性和君臣等級性的歷史演變。這種董氏忠誠合乎統治者所需，且又具實際可操作性，終于成為了幾千年封建社會士大夫從政的指導思想。[2]現代行政領域里的忠誠是指依法對國家事務、社會事務、機構內部事務進行一系列直接具體組織和管理活動的服務型過程。包含忠于組織、忠于事業、忠于國家、忠于人民、忠于法律和良知，是以為人民服務為宗旨的忠誠，強調國家和人民的利益高于一切。它是國家和行政人員之間的“心理契約”，是行政倫理道德義務。它要求行政人員在履行職責時，做到忠于職守、勤勉盡責、清正廉潔、公道正派。當然，忠誠不僅僅是行為上的服從和盡責，更是精神情感上對上級和組織的一種尊重、崇敬乃至信念。應該說，這種尊崇的道德情感是忠誠的靈魂，是作為忠誠表現的服從和盡責行為的內在動力和內在依據。[3]它是行政人員自我發展的需要，是政策有效運作的保障，更是人民利益最大化實現的必備前提。

二、行政忠誠對公共政策失靈的規制作用

1．行政忠誠能夠調適利益尺度，規制價值觀和利益觀扭曲、異化導致的政策失靈

從某種意思上講，政策分析或政策科學是一門關于選擇的科學，而人們的選擇行為以價值判斷或價值觀為基礎。拉斯韋爾在《政策方向》一文中指出，政策科學的研究方法不僅強調基本問題和復雜模型，而且在相當程度上需要澄清政策中的價值目標。[4]而這種價值的判斷和選擇，主要是政策主體對政策本身的選擇和政策系統行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇。在價值的選擇和判斷中，作為行政人員的政策主體就可能出現以權謀私、假公濟私、權錢交易的腐敗現象。約翰#8226;穆勒的“經濟人”假設理論指出，人“在經過深思熟慮之后，他會選擇那些能夠比其他行為更好地滿足自己的偏好的行為”[5]。基于這種假設理論，一些管理學家提出了政府執行主體的唯利性，如丹尼斯C#8226;穆勒就說過，“毫無疑問，假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”。[6]這種“經濟人”假設理論，否定了一心為公的“公共人”假設，指出行政人員在追求社會利益的同時也在追求自身的利益。當過分地追求自己的利益時，其價值觀就會發生扭曲、異化，就會出現腐敗現象而導致政策失靈。正如張金馬所說:“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策執行者之間出現一個利益‘過濾’機制。下級對上級政策往往以自己的利益損益值作為對策參考，得益越多，越樂于執行;受損越多，越不樂于執行，乃至抵制、變換。”[7]而在政策的制定、執行、監督、評估整個運行中，都存在價值的選擇和判斷，執行者在利益的誘惑之下，價值觀就可能會發生扭曲和異化，可能謀取私利而導致執行不力。一些地方政府為了地方局部利益，就可能對上級政策進行歪曲、篡改、肢解、抵觸和破壞執行等，從而產生上有政策下有對策的現象，嚴重地影響政策的執行效果，極易導致政策失靈。這種政策主體利益觀的扭曲、異化，正是其價值觀扭曲異化的體現，正是他們忠誠義務理念淡化、喪失或錯誤的結果。在轉軌期，特別是在市場經濟的沖擊下，物欲橫流，拜金主義盛行，只有強化這種忠誠的理念并用它來糾正扭曲的價值觀、利益觀，調適利益尺度，才能使行政人員在追求個人合理利益時，更注重社會利益，使二者趨向平衡、協調。甚或，使自我利益向集體利益傾斜、轉化，使集體利益漸趨最大化，使政策主體漸趨成為“公共人”。這樣才能規制價值觀、利益觀扭曲所導致的政策失靈現象。

2．行政忠誠能夠強化責任意識，規制執行力匱乏導致的政策失靈

從縱向的委托代理理論看，現代行政關系是一種委托代理關系。從公民到民意代表機構到政府，從中央政府到基層政府到行政人員等，形成了一個多層次，多方面的委托代理關系。在這樣的關系中，委托人授予代理人權力和報酬，代理人為委托人辦事。而辦事的效率和力度如何，卻缺少制度的硬性規定，很大一部分取決于代理人對政策的責任心和態度。美國行政學家艾倫#8226;C#8226;艾薩克指出，在行政學領域，態度是“一個以贊同或反對的方式評價他周圍世界的某些方面的行政人員現存傾向，也即，態度是指贊成或不贊成，喜歡或不喜歡一些社會事物和自然事物的現存傾向”。[8]行政人員的態度是指對政策的情感判斷，有積極進取的執行態度和消極不作為的執行態度。具有積極的態度的人就會積極進取，迎難而上;而具有消極態度的人就會缺乏責任心，畏縮不前，遇難而退，敷衍了事，從而出現執行力匱乏或延誤時機所導致的政策失靈現象。可見，作為代理人的行政人員只有重視德性的修煉，增強其行為自主性，服從于上級權力主體，以忠誠理念來扭轉自己的消極態度、強化責任心，盡責盡力為委托人服務，進而優化和提升執行力，這樣才能規避執行力缺失所導致的政策失靈現象。從橫向組織關系看，即政府部門與部門之間，地方政府之間，它們雖處于極具理性的官僚制組織之中，處于眾多的制度規范之下，然而，與縱向關系比，它們之間由于沒有嚴格的績效考核制度，沒有嚴格的制約關系，就會忽視對國家、法律、人民、良知的忠誠，就會失去責任意識而出現敷衍了事或互相推諉、扯皮、事不關己高高掛起等現象，從而導致政策失靈。此時，只有行政人員從宏觀角度，強化忠誠意識，不僅忠于上級組織，更應忠誠于國家、法律、人民及自己的行政良知。這樣才能產生整體觀、系統觀，增進組織之間的協調性、和諧性和行政人員的責任心，從而強化各自的執行力。可見，行政忠誠不僅能潤滑縱向政府組織間的關系，更能彌補橫向政府組織之間的制度失范的弊端，從而強化責任意識避免執行力不足導致的政策失靈。

3．行政忠誠能夠激發創新意識，規制資源匱乏、環境失衡導致的政策失靈

公共政策能有效運行與資源和環境因素密不可分。政策資源有財力資源、人力資源、信息資源和權威資源。財力資源和人力資源是政策執行的物質基礎，信息資源是政策執行的必要條件，權威資源是政策執行的根本保證。政策環境是指影響政策產生、存在和發展的一切因素的總和。它有自然環境和社會環境，它對公共政策有著更為直接而重要的影響。充足的資源和有利的環境能有利于政策的實施，反之，資源匱乏、環境惡劣，再好的政策也可能無法貫徹實施而導致失靈。而客觀事實上，在政策執行時人財物匱乏、自然環境惡劣、民心不齊等現象都可能大量存在。一些地方政府往往實行不科學的強硬、過激的措施，導致官民對抗，甚或嚴重的暴力事件，使該政策偏離了原定目標，導致政策失靈。在這種資源匱乏、環境不利的情況下，倘若政策執行主體時時本著一顆忠于組織、忠于事業、忠于憲法、忠于人民和自己的行政良知的心，他們就不會視人民的窘境而不見去采取過激的行為，就會有一種積極為民的心理狀態，就能激發他們的強烈責任感、使命感和感召力，甚或產生創造性的思維火花，創造出合理而有效的方法和措施，將政策的原則性和靈活性有機結合，科學合理地解決問題，甚或，能將阻力化為動力，不利條件化為有利條件，從而規制資源匱乏、環境失衡導致的政策失靈。

4．行政忠誠能夠夯實政策的合法性基礎，規制主體和客體關系不和諧導致的政策失靈

政策的合法性喪失是政策失靈的一個重要因素。政策合法性是政策目標群體對所推行政策的認同和接受，而這種認同和接受又很大程度上體現為對政府及政府人員的認同和接受，即政府的合法性。而政府的合法性很大程度上取決于行政人員對組織的服從程度和忠誠程度。其服從程度和忠誠度越高，人們認同感就越強，接受程度就越高，其合法性程度就越高。反之，合法性就越低，直至喪失。“組織理論之父”韋伯認為，除了服從能給人們帶來利益，還包括人們對合法性權力的信仰，正是這種合法性塑造了下級服從與尊重組織中指揮的穩定模式。在其論述的三種合法性權力中，韋伯將法制型組織的典型形態認為是唯一既符合理性精神又具有合法權力的現代組織形式。[9]在這個理想型的組織中，由于建立了科學化、技術化的工作程序和管理方法，只有行政人員自愿地，甚或積極主動地、竭心盡力地為客觀的非個人組織和組織目標服務，行政權力的合法性才能得到充分彰顯。美國著名學者加爾布雷斯對其觀點進一步深化，他認為，行政組織外在權力的大小和可靠性取決于內部服從的程度，“內部權力和外部權力所形成的‘雙峰對稱’是一個組織有能力讓人服從其目標的首要條件”。[10]因此，他認為組織系統中個人服從組織，忠誠于組織目標，是形成和強化組織權力意志并使組織權力有效實施的根本前提。組織在外部權力的大小及合法性程度，取決于內部權力的協調程度。內部對共同目標的服從、忠誠度越高，行政權力在外部的認同感和支持度就越高，組織在外部的權力影響就越大，合法性程度越高，人們對其服從程度就越高，行政人員的執政能力就越強。所以，內部忠誠是行政組織實現其外在治理權力和提高其合法性的基本要求。當然，行政組織內部忠誠不僅是個人服從行政組織，忠于事業，更應忠于國家、忠于憲法、忠于人民與行政良知。可見，強化行政忠誠理念能夯實政策的合法性基礎，規制主體和客體關系不和諧導致的政策失靈。

三、行政忠誠的促動路徑

1．樹立合理的忠誠觀念、強化忠誠意識。首先，明確忠誠的對象，不僅是忠于領導、事業，更重要的是忠于法律、人民和行政良知。明確對象的多樣性，合理、正確地選擇，有利于行政人員逾越官僚組織鮮明的等級性的長期束縛，作出正確、合理的行政行為。其次，堅持公平、正義的理念。公平、正義是我們人類政治追求的永恒主題，是行政行為的最基本的標準。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”，“某些法律和制度，不管它們如何有效率和條理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。”[11]行政忠誠是一種價值取向，更應堅持公平與正義的理念，有了這種理念就能清晰辨別、選擇忠誠對象。

2．理順忠誠關系。行政體系是一個多層次的主從結構，行政人員的忠誠內涵也包含多個層次。第一層次是行政人員忠于所在組織和上級領導，是工作上的忠誠。第二層次是忠誠于行政事業與政府，即對事業的忠誠，核心是形成一種職業良心。第三層次是對憲法、人民和行政良知的忠誠，這是一種政治信念，是現代行政忠誠的最高原則和最根本尺度。這三層關系層層遞進，低層服從高層。前兩層是小忠，第三層是大忠，小忠服從大忠。一般來說，第一層次是最直接和經常性的行為尺度。在行政人員履行對組織和上級領導的忠誠時，對政府、人民的忠誠是寓于這一忠誠行為之中的。但是，當低層與高層發生沖突時，低層應服從高層，行政人員應以自己的行政良知來糾正乃至抗拒上級的錯誤或不正確的命令和決策，堅持忠誠于人民和行政良知的最高理念。

3．營造有利于政策主體義務的行政體系和社會環境。首先，構建有利于行政人員忠誠選擇空間或自由度的行政體制。在科層等級體制和嚴密控制的組織體系中，行政人員的忠誠選擇空間是非常有限的。行政人員在遇到矛盾和沖突時無法選擇正確的忠誠對象，無法優化、升華行政行為。所以，必須建立上下級間雙向互動的約束機制，上級對下級控制權進行規范化和程序化，下級對上級的監督、考核也納入對上級的績效考核之中。同時還應為行政人員提供正常無害退出的制度保障和激勵、懲處機制，讓行政人員作出合理的忠誠決策后“損益值”降到最低。其次，強化輿論宣傳，營造良好社會環境，減輕行政人員心理和精神壓力。

參考文獻：

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責任編輯侯琦