對基層中央銀行實施內部控制審計評價初探

[摘 要]實施內部控制審計評價是中央銀行內部審計發展的必然要求，有利于提高內部管理水平，防范內部風險，提高內部審計工作的技能和質量。應遵循有效性、全面性、及時性和合理性的原則，以風險控制為主線，以各種監管信息為評價依據，采取自我評級與內控評相結合、定性評價與定量評價相結合，切實構建中央銀行實施內部控制審計評價的基本工作框架。

[關鍵詞]中央銀行；內部控制；審計評價

[中圖分類號]F832.31

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0149-02

內部控制審計評價是對各單位、部門、各項業務和管理活動的內部控制狀況進行測試、檢查、分析與評價的一種審計方法，是內部審計的一項中心工作。實施內部控制審計評價，對于人民銀行基層行加強內部管理，防范與化解內部風險，促進安全、有效地履行中央銀行各項工作職責具有十分重要的意義。本文就實施內部控制審計評價的重要性和必要性、基本構思以及面臨的問題和解決問題建議，談幾點初淺認識和看法。

一、實施內部控制審計評價的重要性與必要性

(一)開展內部控制審計評價有利于提高內部管理水平 防范內部風險

內部控制是一種監督制約機制，是組織機構為實現組織工作目標和防范與化解內部風險所實施與運用的一個重要手段和管理工具。內部控制制度的建立、健全和內控管理與否，對提高單位內部管理水平、防范內部風險，實現有效地履行中央銀行工作職責這一核心目標至關重要。近些年，各級人民銀行的內控制度在不斷地健全完善，要確保各項內控制度得以有效貫徹執行，必須對各職能部門執行內控制度情況及其實現的效果進行監督評價，以便及時發現內控制度執行與管理工作中的風險點和薄弱環節，采取改進措施，及時消除與化解風險。因此，開展內控系統的監督與評價，對增強與提高各級行管理層、各職能部門和工作人員強化內控管理、自覺遵章守紀、自我約束和防范風險能力，提高內控管理水平，促進依法、高效地履行中央銀行工作職責十分必要。

(二)實施內部控制評價是央行內部審計發展的必然要求

對內部控制系統進行審計與評價，在西方發達國家已成為審計工作中一個必要的組成部分。在我國，推進企業內部控制建設，探索開展內部控制審計，已經成為眾多企業普遍關注的問題，并在多數大型國有企業中已逐步實施了內部控制和風險管理審計工作。國家審計署署長王道成同志指出“推進內部審計全面轉型與發展，其核心的內容就是推進開展內部控制審計”。人總行陳自川司長就促進開展內部控制監督評價工作特別強調：“從內審部門的職責和審計發展趨勢來看，開展內部控制監督評價是今后一個時期內審部門的一項重要工作”。一系列的信息表明，內審部門開展內控的監督和評價已勢在必行。當前，人民銀行內部審計操作仍處在賬目基礎審計階段，而對內控制度的健全性、有效性的評價，對內控制度執行過程中相關風險進行識別與分析還處于起步初始階段。人民銀行內部審計要順應國際國內審計發展的趨勢，為人民銀行有效履行職責服務，客觀上要求內部審計要更新觀念，把內部審計的重點轉移到以防控風險為核心的內部控制審計評價上來。

(三)內部控制評價的實施有助于提高內審工作質量和審計技能

審計質量是審計工作的生命，防范審計風險是審計質量的重要標志，要減少審計風險，就要按照嚴密的審計程序操作，提高審計質量，確保審計目的與效果的實現。對內部控制狀況進行測試、監督、分析與評價，就必須依據審計程序，規范、細致地操作。通過對照內控制度的各個目標和措施，去尋找“風險點”，使審計目標更具有針對性；通過風險點所對應的控制目標，提出“控制風險”的措施，使內審重點更具有把握性，同時，在審計工作中不斷的堵塞與化解“審計風險”。通過上述過程操作，有助于促進審計工作人員綜合素質與業務技能得到提高，以達到提高內審工作效率，保證內審質量的目的與效果。

二、實施內部控制審計評價的基本構思

(一)內部控制審計評價應遵循的原則

開展內部控制評價工作，首先要深入了解與掌握內部控制應遵循哪些原則，按照人總行關于《中國人民銀行分支機構內部控制指引》的要求，各分支機構內部控制要遵循有效性、全面性、及時性和合理性四項原則。所以，人民銀行內審部門必須緊緊圍繞這四項原則，對被審計單位、部門的內部控制各個環節進行測試、評價。首先評價被審計單位內部控制的有效性。看是否能夠實現準確識別和積極防御風險，各項業務和管理活動的運行是否規范，是否嚴格執行各項規章制度，認真履行職責；第二評價內部控制的全面性。看內部控制是否覆蓋各層次、各部門、各崗位以及業務運行的或管理的各個環節；第三評價內控制度的及時性，看內控制度的制定是否優先定位于業務運行或管理活動，從源頭控制風險，能夠在實際工作中得到落實。是否結合業務發展需要和工作實際，對內控制度及時進行修訂與完善；第四評價內部控制的合理性，看是否符合上級行管理要求，能夠與自身業務特點相適應。對于上述內部控制評價四個方面的目標而言，全面性是基礎，有效性是核心，及時性和合理性是其內在要求。

(二)內部控制審計評價的主要內容

內部控制就其本身來看，是由控制環境、風險評估、內部控制活動、內控信息與溝通、監督等五個相互關聯的要素標準組成，因內部控制審計是對各單位、部門、各項業務和管理活動的內部控制狀況進行測試、監督與檢查，內部控制審計評價的內容也應圍繞著內部控制的五個要素即內部控制的具體標準進行，主要包括以下幾個方面：

1.控制環境。具體包括：道德風尚、行為規范、激勵機制、紀律約束等方面，是內部控制的前提和基礎。對控制環境主要評價：內部控制領導機構的設立與運行；決策層決策情況及管理幅度的合理性；內部控制制度設計的合法、合理、及時和有效性以及健全完善狀況；部門間或崗位間的相互約束、相互配合機制；獎懲考核機制的有效性；人事管理、用人機制的明確程度；對職工思想道德教育、業務知識培訓開展情況；工作人員對內部控制必要性的認識程度等。

2.風險識別與評估。是指識別和分析相關風險并確定應對策略，是選擇恰當的控制活動的關鍵。其基本相關風險主要包括：法律風險、聲譽風險、資產風險、信息技術風險、效率風險和操作風險共六個方面。對此項要素標準主要評價：風險識別、評估和確認機制的建立狀況，對各部門或崗位的主要風險環節的明確程度；對主要風險環節提出的控制措施及落實相應控制責任的情況；重大事件緊急報告制度的建立和責任追究制度的制定等。

3.內部控制活動。是指根據內部控制目標，按照內部控制的原則要求，給予風險評估，進行的科學、合理、有效的控制活動，是內部控制的重要組成部分。對內部控制活動主要評價：制定各項規章制度、操作規程等內控制度的完整、可行及有效性；崗位設置、職責劃分合理性，崗位職責及相應責任的明確程度；權限管理的明確程度及集體決策執行情況；工作目標的確定與完成及相應責任和要求的明確程度；會計財務制度的執行及會計財務控制措施的落實情況；計算機信息建設及其管理情況；緊急處置預案的有效性及落實情況等。

4.內控信息及其溝通。是指人民銀行各級領導和各部門能夠及時獲得處理業務所需的信息，并能夠及時反饋、交流與溝通。對信息交流與溝通評價的重點：建立信息交流和反饋機制的有效性；各部門和崗位間進行信息交流和溝通的及時性；各級員工履行職責所需知的各類信息資料的知曉程度；決策層對所反饋的內控方面存在問題的重視程度和解決措施等。

5.監督，即對內部控制的監控。是通過采取適時持續監測和專項監督評價等途徑及時掌握內部控制狀況。主要評價：各級主管領導對其分管業務進行監督檢查的落實情況；各管理部門對下級行對口部門進行指導與檢查情況；內審、監察部門職責履行情況等。

(三)內部控制審計評價的基本工作思路

1.應以風險控制為主線。實施內部控制評價時，應將人民銀行重要業務部門的各項基礎業務和管理行為分解成若干個風險點或關鍵控制點，對應每一個風險點，依據國家法律法規和上級行的規章制度要求，分析風險隱患的表現，確定風險關注程度和檢查內容，對風險點進行評價，并提出控制措施，通過對風險點的評價實現對各部門內控管理的評價進而對整個機構的評價。結合上述過程，可設計制定“基礎業務風險點控制措施操作指引”，主要項目包括業務類別、業務風險點、風險隱患表現、風險關注程度、檢查內容及控制措施等。此做法，有助于實施內部控制監督評價工作時，更具有針對性和可操作性。

2.應以各種管理與監督信息為評價依據。管理信息主要包括：各單位、部門制定的內控管理規章制度、崗位責任制等。監督信息主要包括：上級內審部門和業務部門的監督檢查信息，同級職能部門的監督檢查信息等。實施內部控制評價時，將這些信息與風險點及其控制措施要求進行比較，做出對內控措施執行情況的定性評價結論。

3.采取自我評估與內控評價相結合。主要分兩個步驟：在實施內部控制監督評價工作之前，被監督評價對象應依據內部控制標準及控制措施對自身風險進行自我評估，得出自我評價結論；對被評價對象實施內部控制評價時，應將自我評價和內部控制評價結果進行比較，以測試其自我評估的重視程度。此做法，有助于促進被評價對象自律自控的意識得到提高。

4.采取定性評價與定量評價相結合。一是確定風險點的量化標準。根據各風險點的要害程度和風險大小將風險點分為關注、次級、一般三類等級；依照風險點的風險級次對每一個風險點給予分值量化。二是對風險點進行定性分析評價。對各單位、部門內部控制狀況進行測試、檢查所發現的問題，依據內部控制標準進行定性分析評價，找出問題的危害性及存在問題的癥結所在，提出整改意見。三是確定分析評價考核標準。以量化標準與定性評價為依據，對內控評價結果進行量化考核，分出好、中、差三個級別，并對部門風險控制分值進行加權匯總，最后得出機構風險控制的總分值。

三、開展內部控制審計評價面臨的問題及解決建議

1.對內部控制審計評價的認識與重視程度有待于提高

首先，對內部控制的概念內涵認識不到位。一些單位、部門和工作人員往往將內控制度與內部控制混為一談，有的認為只要建立了各項規章制度，按章辦事就不會出現風險；有的更簡單地認為內部控制就是各項規章制度的匯總，有了規章制度就實行了內部控制。第二對內部控制監督評價的認知度不夠。內部監督部門及其工作人員在開展內部審計監督工作中，往往仍在實行對被審計單位的賬、簿、表以及書面資料檢查的基礎審計操作，對內控制度的健全、及時、有效性的評價，對內控制度執行過程中相關風險進行識別、分析與評價的認知和重視程度都很膚淺。上述認識上的問題不盡快解決，不僅會影響內部控制評價工作的順利開展，更會容易出現不安全的風險隱患。因此，必須采取宣傳、引導、學習、考核等多項有效措施，在各級行、部門和員工內部營造一種重視內部控制的文化，充分發揮各方面的積極性，使每一個人都認識到強化內控管理，確保安全，人人有責。

2.上級行需制定出臺統一的內部控制審計評價辦法與評審操作程序。

內部控制審計評價在人民銀行是一個新生事物，目前，在人民銀行系統僅少數行開展了試點工作，而多數行對內控管理的審計僅僅是單一的內控制度執行情況的審計。按照人總行《分支機構內部控制指引》文件精神，實施內部控制監督評價是強化內部管理，防范內部風險的必然要求，也是內審部門應履行的重要工作職責。但當前，因尚無統一的內部控制評審辦法和評審操作程序，開展審計評價工作無據可依，操作難度大。建議總行制定統一的內部控制審計評價辦法、內控審計評價指標體系和評審操作程序，以改變目前各自為政、重復建設、開展評審無從下手的現狀。

3.內審人員的綜合素質和業務技能難以滿足內控評審的工作需要。

內部控制評價是一個要求很高，難度很大的工作，要求評審人員必須具有較高的綜合素質和較強的專業技能，不僅要熟練掌握審計技術，還要熟練掌握管理控制技術，特別是要有綜合分析能力。而目前，內審人員與上述要求還存在較大的差距，主要體現在：缺少分析評價經驗；綜合分析能力不強；工作方法單一，手段落后；知識更新較慢，特別是對人民銀行新業務、新知識因不能常接觸，了解掌握得少，開展評審工作就會無從下手。因此，加強對內審人員的學習與培訓已迫在眉睫，非常重要。一方面，內審人員應增強自覺、主動的學習意識，提高對內部控制評價重要性的認識，思想意識要從常規審計逐步轉向風險控制審計上來。另一方面，各級行應采取多種有效形式，通過各種途徑，加強對內審人員的業務培訓，特別應注重對內部控制基礎理論和評審技能的學習與培訓，以盡快提高內審人員內控評審的工作水平。

〔責任編輯：楊永波〕