非政府組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問(wèn)題及對(duì)策

[摘 要]非政府組織(NGO)參與農(nóng)村社區(qū)管理是新的歷史條件下，我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，非政府組織卻陷入一種困境，即農(nóng)村非政府組織應(yīng)然狀態(tài)的“自組織性”與實(shí)然狀態(tài)的“準(zhǔn)政府組織性”之間的矛盾，這兩者之間隱含著一種張力。這種困境使非政府組織在參與農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中蒙上了一層陰影。因此，積極推動(dòng)并提高村民自治的水平，改變政府干預(yù)模式，賦予非政府組織以一定的權(quán)力等是確保農(nóng)村非政府組織健康發(fā)揮其作用的理性選擇。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；自組織；村民自治

[中圖分類號(hào)]C916[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009-2234(2007)06-0106-02

非政府組織(Non-Government Organization，簡(jiǎn)稱NGO)，一般指的是有組織的民間志愿者組織及其活動(dòng)。當(dāng)前關(guān)于非政府組織的比較權(quán)威的定義是美國(guó)的萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M Salamon)教授界定的，他認(rèn)為非政府組織是“具有組織性、民間性、非經(jīng)營(yíng)性、自治性、志愿性、非宗教屬性的組織”?！胺钦M織”在不同的國(guó)家就有不同的含義，“在西歐和北美指活躍在舞臺(tái)上的非營(yíng)利組織，在東歐和蘇聯(lián)指的是所有的慈善組織和非營(yíng)利組織，在第三世界國(guó)家指的是以促進(jìn)發(fā)展為目的的民間組織”。^〔1〕本文所指的非政府組織主要指民間組織具體可分為“社會(huì)團(tuán)體、民間非企業(yè)單位和基金會(huì)”^〔2〕三大類。

農(nóng)村社區(qū)指“居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的區(qū)域社會(huì)”。^〔3〕十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”?！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家富，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安”，^〔4〕我國(guó)農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共服務(wù)的提供出現(xiàn)了一個(gè)真空地帶，原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“由于失去了部分財(cái)政來(lái)源，影響了其提供公共服務(wù)的能力”，農(nóng)村中的非政府組織可以填補(bǔ)這個(gè)真空，但由此一系列的問(wèn)題也會(huì)隨之產(chǎn)生。

一、非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中所面臨的主要問(wèn)題

非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可以彌補(bǔ)現(xiàn)有體制的局限，有效的維護(hù)以農(nóng)民利益為核心的社區(qū)利益，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。但隨著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，非政府組織所面臨的一些問(wèn)題也逐步突現(xiàn)出來(lái)，突出的表現(xiàn)在非政府組織的“自組織性”和“準(zhǔn)政府性”之間的矛盾，以及資金問(wèn)題、管理缺位等一系列的突出問(wèn)題。

首先，非政府組織其本質(zhì)特征應(yīng)該是自組織性。但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，“行政化”的傾向卻比較明顯。以村委會(huì)為例，我國(guó)《憲法》規(guī)定，“村民委員會(huì)屬于基層群眾性自治組織”，提高農(nóng)民的組織化程度實(shí)質(zhì)上就是提高農(nóng)民的自組織化程度。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這明確表明了村委會(huì)的自組織性。然而，“在各級(jí)政府組織積極推進(jìn)農(nóng)村村民自治實(shí)踐的同時(shí)，村民委員會(huì)卻日益帶有行政組織化的色彩，演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)”。^〔5〕原因何在呢？易承志和朱曉鳴認(rèn)為，“縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)卻不負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)卻不領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)責(zé)嚴(yán)重分離”，責(zé)任大而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)規(guī)定的任務(wù)，不得不采取各種方式將行政責(zé)任進(jìn)一步向下延伸，由此造成了農(nóng)村組織尤其是村委會(huì)的行政化。

其次，農(nóng)村非政府組織面臨的另一個(gè)突出問(wèn)題是經(jīng)費(fèi)短缺。在西方國(guó)家，“非政府組織的財(cái)政收入大部分而且越來(lái)越多的直接或間接地來(lái)自政府、各國(guó)銀行的捐贈(zèng)和發(fā)展中國(guó)家”“非政府組織超過(guò)三分之一的資金來(lái)源于官方的捐贈(zèng)，這是從1970年的1.5%增長(zhǎng)到現(xiàn)在的這個(gè)比例的”。^〔6〕以往農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依靠上級(jí)財(cái)政撥款，但財(cái)政作為公共資源，如果大部分用于農(nóng)村非政府組織建設(shè)，顯然有失公平。“中國(guó)最大的多家慈善組織每年募集到的慈善款物約為50億元人民幣，僅相當(dāng)于GDP的0.05%，與美國(guó)和日本慈善機(jī)構(gòu)掌握著的約占GDP8%-9%的資源相距甚遠(yuǎn)”。有關(guān)資料表明，“中國(guó)99%以上的企業(yè)沒(méi)有參與慈善捐贈(zèng)的習(xí)慣，這種現(xiàn)象在一定程度上制約了非政府組織的作用的發(fā)揮”。^〔7〕“非政府組織的資金短缺問(wèn)題，使非政府組織越來(lái)越多的依賴公共部門和私人部門的資助，而政府和企業(yè)往往利用資金志援來(lái)控制或引導(dǎo)非政府組織，使其行為常常會(huì)偏離它們基于價(jià)值觀而為自己設(shè)定的使命”，^〔8〕這將嚴(yán)重影響非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)管理。正如黃駿、張濤在《公共管理學(xué)原理》一書中所說(shuō)的那樣，“資金匱乏，已經(jīng)成為制約我國(guó)第三部門發(fā)展的頭號(hào)因素”。

最后，非政府組織還面臨著獨(dú)立性及管理等問(wèn)題。概括的說(shuō)，“非政府組織的缺點(diǎn)有些是由于目的不明確：管理問(wèn)題、缺乏持續(xù)性等；還有因?yàn)榉钦M織規(guī)模小，接觸的人很少，連最窮的人也不在其中”。由于非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系極為密切，從而無(wú)法做到真正意義上的獨(dú)立，“它賦予非營(yíng)利部門一種比它原來(lái)的作用更加邊緣化的角色”。^〔9〕薩拉蒙教授指出，“對(duì)于非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，任務(wù)是找到適當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)利用傳統(tǒng)聯(lián)合和制度，但又動(dòng)員它們支持新的行動(dòng)方式”。

二、非政府組織參與農(nóng)村建設(shè)的策略思考

我國(guó)雖然在非政府組織的發(fā)展和管理上逐漸探索出了一些新路子，但現(xiàn)實(shí)是，人們對(duì)非政府組織的認(rèn)識(shí)和管理，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上農(nóng)村社區(qū)的變化發(fā)展。因此，這就需要我們一方面緊跟世界發(fā)展的潮流，及時(shí)了解世界非政府組織的發(fā)展動(dòng)態(tài)，另一方面立足于我國(guó)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，不斷探索創(chuàng)新，確保在農(nóng)村建設(shè)中充分發(fā)揮非政府組織的作用。

1.加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員的先進(jìn)模范帶頭作用。胡錦濤同志在杭州考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建，關(guān)系到城市的改革和發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固。要堅(jiān)持把為人民服務(wù)作為社區(qū)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)地做好社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建各項(xiàng)工作，把“三個(gè)代表”重要思想真正落實(shí)到實(shí)處”。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，必須明確農(nóng)村黨員的先進(jìn)模范帶頭作用，在探索階段，形式上可以多種多樣，議事協(xié)商委員會(huì)、社區(qū)黨建委員會(huì)等形式都可以采取。

2.重塑農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與發(fā)展農(nóng)村中的非政府組織應(yīng)該是一個(gè)同一體，而不應(yīng)該是一種對(duì)立的關(guān)系。但目前卻陷入兩難困境。因此，要較好的向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就必須將屬于農(nóng)村自組織范圍內(nèi)的，而政府不能做、不愿意做或者做的不好的事務(wù)交由自組織去解決，只有這樣才能促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，提高非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的能力。同時(shí)，要真正使非政府組織成熟還應(yīng)該加強(qiáng)管理創(chuàng)新，政府可以適當(dāng)“放權(quán)”給非政府組織，向其“注入能力”；政府也可以將公共服務(wù)轉(zhuǎn)租給非政府組織，這樣一來(lái)既可以解決非政府組織面臨的資金困難，也可以提高其自組織能力。

3.采取建立自組織基金等方式解決資金短缺困難。農(nóng)村中的自組織在政府的扶持和引導(dǎo)之下，農(nóng)村居民可以自由融資以及招商引資等方式建立非政府組織基金。這種基金可以向農(nóng)村中的個(gè)人或組織提供小額的貸款，以鼓勵(lì)、支持農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)一系列的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策促使社區(qū)居民自由融資。但政府必須做好一系列的配套措施，加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)的法制監(jiān)督和政策引導(dǎo)。

4.非政府組織可以尋求企業(yè)合作伙伴，實(shí)行商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村社區(qū)中的非政府組織要與企業(yè)建立合作關(guān)系，首先對(duì)自己的結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，看能否為自身和合作企業(yè)帶來(lái)價(jià)值；“非營(yíng)利組織可以在收取一定費(fèi)用或提取部分收入的條件下批準(zhǔn)營(yíng)利公司使用其名稱和商標(biāo)”，^〔10〕非政府組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中實(shí)行的這種商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)不應(yīng)違背其組織宗旨和目標(biāo)，其采取商業(yè)化運(yùn)做的目標(biāo)僅僅應(yīng)該停留在為擴(kuò)大非政府組織的資金來(lái)源上。

5.利用精神認(rèn)同參與社區(qū)建設(shè)?！耙罅Πl(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，積極開(kāi)展群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)等基層文化建設(shè)。普及科學(xué)知識(shí)、弘揚(yáng)科學(xué)精神，倡導(dǎo)科學(xué)、健康、文明的生活方式”^〔11〕農(nóng)村社區(qū)中的廣大居民在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)生活在一起，具有較強(qiáng)的認(rèn)同感和歸屬感，這對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村自組織的管理和社區(qū)建設(shè)將會(huì)起到不可忽視的作用，“每時(shí)每刻都在使人感到與自己休戚相關(guān)，每天每日都在通過(guò)履行一項(xiàng)義務(wù)或行使一次權(quán)利而實(shí)現(xiàn)”，可以說(shuō)非政府組織將會(huì)使村民“感到故鄉(xiāng)有一種明顯的和與眾不同的特色，有一種在其它地方見(jiàn)不到的特征”。^〔12〕

非政府組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是我國(guó)農(nóng)村民主政治發(fā)展和公民自治能力增強(qiáng)的表現(xiàn)，“由于它們?cè)谑袌?chǎng)和國(guó)家之外的獨(dú)特地位，它們通常以較小的規(guī)模，與公民的聯(lián)系性、靈活性激發(fā)私人主動(dòng)支持公共目標(biāo)的能力，及其新近被重新發(fā)現(xiàn)的對(duì)建立‘社會(huì)資本’的貢獻(xiàn)，公民社會(huì)組織在尋求介于對(duì)市場(chǎng)信任和僅對(duì)國(guó)家信任之間的‘中間道路’中的戰(zhàn)略重要性已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)”，^〔13〕因此，從我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際出發(fā)，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)中的非政府組織的走向應(yīng)該是如同法國(guó)總理昂內(nèi)爾·諾斯潘所說(shuō)的“走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

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〔責(zé)任編輯：佳 忠〕