走出村民自治制度的運(yùn)行困境

[摘 要]村民自治以來(lái)取得了顯著成效，也出現(xiàn)了不容忽視的問(wèn)題，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督發(fā)展的嚴(yán)重不平衡。正是 “四個(gè)民主”的失衡發(fā)展，致使村民自治制度的運(yùn)行陷入了困境。對(duì)“四個(gè)民主”內(nèi)涵、相互關(guān)系及發(fā)展失衡狀態(tài)進(jìn)行探討，找出問(wèn)題的癥結(jié)所在，并為走出村民自治制度的運(yùn)行困境尋找出可行的路徑是當(dāng)前尤為重要且迫切的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]村民自治制度；“四個(gè)民主”；運(yùn)行困境

[中圖分類號(hào)]D089

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009-2234(2007)06-0102-02

改革開放的浪潮推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也催生了村民自治這一新生的政治制度。這場(chǎng)“靜悄悄的革命”帶給了農(nóng)民一種嶄新的生活方式，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利如同久旱過(guò)后的甘霖一般滋潤(rùn)著農(nóng)民的心窩。但是，當(dāng)村民自治在我國(guó)農(nóng)村大地生根發(fā)芽了近20年后，我們品嘗到的卻是略帶酸澀的“青果”。村民自治制度變得不再深入民心，它的運(yùn)行也陷入了困境。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因就在于“四個(gè)民主”的失衡發(fā)展。

一、運(yùn)行機(jī)制：四個(gè)民主的內(nèi)涵與相互關(guān)系

1.民主選舉，是指由廣大村民直接選舉村民委員會(huì)干部的民主選舉權(quán)利和民主選舉制度。1988年《村組法》試行，“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。村民在普遍、平等、直接、差額、秘密投票等原則下開始將自己擁戴的村莊能人選入村委會(huì)，從而提高村委會(huì)的素質(zhì)和權(quán)威以及各種組織、管理能力。 ^〔1〕

2.民主決策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事項(xiàng)和村中的重大問(wèn)題，都由全體村民討論決定的民主決策權(quán)力和民主決策制度。按照《村組法》規(guī)定，在村民選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的村民代表會(huì)議和村民直接參加的村民會(huì)議來(lái)討論決定村內(nèi)大事，村民有決定和知悉村內(nèi)重大事務(wù)決策的權(quán)力。

3.民主管理，就是指村民通過(guò)一定的法規(guī)制度，共同管理村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，維護(hù)村內(nèi)的社會(huì)秩序的民主管理權(quán)力和民主管理制度?！洞褰M法》第二條指出：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。這一規(guī)定，反映了農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)并不是少數(shù)村干部的特權(quán)，而是屬于全體村民共同、平等享有的權(quán)利。

4.民主監(jiān)督，是指村民對(duì)村民委員會(huì)的工作及村干部的行為實(shí)施監(jiān)督的民主監(jiān)督權(quán)利和民主監(jiān)督制度，使村級(jí)工作健康發(fā)展的重要保障。民主監(jiān)督有兩種主要形式：一是村委會(huì)定期向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議報(bào)告工作，村委會(huì)干部定期述職，接受村民的評(píng)議；二是村務(wù)公開，把與村民利益相關(guān)的各類事項(xiàng)公之于眾，接受監(jiān)督。^〔2〕

民主選舉，規(guī)定了農(nóng)村基層公共權(quán)力來(lái)源于全體村民，確保將真正代表和維護(hù)群眾利益的能人選進(jìn)村委會(huì)；民主決策和民主管理體現(xiàn)了村民對(duì)村莊公共權(quán)力的行使，使農(nóng)村工作的各項(xiàng)決定符合群眾的意愿和要求，使廣大農(nóng)民群眾以當(dāng)家作主的責(zé)任感履行自己的職責(zé)和義務(wù)；而民主監(jiān)督反映了村民對(duì)村莊公共權(quán)力的制約與監(jiān)督，有助于實(shí)現(xiàn)工作的公開透明，鏟除獨(dú)斷專行、貪污腐敗的土壤。四個(gè)環(huán)節(jié)相互滲透，相互銜接，相互促進(jìn)，形成村民自治完整有機(jī)的整體。通過(guò)這一系列民主活動(dòng)，村民得以參與村內(nèi)資源的分配，保護(hù)自身利益。

二、運(yùn)行困境：“四個(gè)民主”發(fā)展失衡

以實(shí)現(xiàn)基層民主為目標(biāo)取向的村民自治制度，在其實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中并沒(méi)有按照其“應(yīng)然”的方向前進(jìn)。這主要是由“四個(gè)民主”的非和諧、非均衡發(fā)展所引起的。主要表現(xiàn)在兩方面：

1.民主選舉成就顯著

從1988年《村組法》試行以來(lái)，雖然我們提倡“四個(gè)民主”齊頭并進(jìn)、均衡發(fā)展，但在實(shí)踐過(guò)程中，涉及人數(shù)最多、影響范圍最廣、社會(huì)效果最好、制度化程度最高的政治活動(dòng)還是民主選舉。

國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府對(duì)民主選舉的重視首先體現(xiàn)在建章立制上：截至2002年1月，全國(guó)已有25個(gè)省(區(qū)、市)按照《村組法》要求制定了《村委會(huì)選舉辦法》，另有6個(gè)省(區(qū)、市)在《實(shí)施辦法》中專列了村委會(huì)選舉章節(jié)。^〔3〕而且，各地方還在總結(jié)選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《選舉辦法》進(jìn)行修訂，因地制宜的創(chuàng)造出了“海選”、“公推直選”、“聯(lián)合組閣”、候選人公開發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)等選舉方式。

廣大農(nóng)民群眾對(duì)民主選舉的關(guān)注和高參選率也是證明民主選舉取得成效的重要標(biāo)志。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)方面提供的最新情況表明，全國(guó)有6億多村民直接參加村委會(huì)換屆選舉，占村民總數(shù)的80%以上。各地平均參選率也達(dá)到了80%。^〔4〕對(duì)“農(nóng)民是否關(guān)心村干部選舉”的調(diào)查結(jié)果顯示，持“非常關(guān)心、關(guān)心和比較關(guān)心”態(tài)度的農(nóng)民占到82%，而表示“無(wú)所謂”的或“根本不關(guān)心”的各占到9%。這說(shuō)明民主選舉村干部與農(nóng)民利益的切實(shí)關(guān)聯(lián)性，體現(xiàn)了以民主選舉為中心的村民自治所取得的成果。

2.民主決策、民主管理和民主監(jiān)督流于形式

相對(duì)于民主選舉的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，“決策”、“管理”、“監(jiān)督”這三個(gè)民主還處于相當(dāng)弱勢(shì)的地位。盡管《村組法》對(duì)其做出了規(guī)定，各地也建立起了村民代表會(huì)議、村民民主理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組，但是在實(shí)際操作中這些組織幾乎形同虛設(shè)。村民代表會(huì)議召開不及時(shí)、財(cái)務(wù)審查無(wú)法實(shí)施，村務(wù)不公開或假公開等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而導(dǎo)致農(nóng)民群眾在選舉結(jié)束后無(wú)法有效行使決策、管理和監(jiān)督權(quán)利。這也是造成近年來(lái)上訪、信訪成倍增加的重要原因。據(jù)民政部和信訪局統(tǒng)計(jì)，全部信訪信件中絕大多數(shù)是反映村級(jí)重大決策不民主，村級(jí)財(cái)務(wù)漏洞，鄉(xiāng)村干部貪污腐敗、違法行政等情況的。^〔5〕當(dāng)前村務(wù)決策、管理和監(jiān)督中存在的不民主、不規(guī)范和違法亂紀(jì)現(xiàn)象，極大地影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，也使得民主決策、民主管理、民主監(jiān)督無(wú)法內(nèi)化為實(shí)踐中的有效操作規(guī)范，僅僅流于形式。

三、困境分析：“四個(gè)民主”發(fā)展失衡的原因

村民自治涉及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部和村民等政治主體，他們?cè)诖迕褡灾沃邪缪莶煌慕巧?，享有法定的?quán)利和義務(wù)，也擁有不同的利益目標(biāo)。“四個(gè)民主”的實(shí)際運(yùn)作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部和村民利益博弈的集中體現(xiàn)，正是各方為追求自身利益的最大化而相互作用的結(jié)果，造成了“四個(gè)民主”發(fā)展的失衡。

1.村干部和村民利益博弈的結(jié)果

村民自治制度力圖在村干部和村民之間建立起一種委托——代理關(guān)系，村民通過(guò)民主選舉賦予村干部以公共權(quán)力，使其以代理的身份主持日常村務(wù)工作，村民則通過(guò)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，參與重大事務(wù)的決策、管理，并對(duì)村干部的實(shí)行監(jiān)督。但是民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的運(yùn)作，必將影響村干部對(duì)村莊資源的控制能力。因此，出于維護(hù)自身利益的需要，村干部的理性做法自然是拒絕實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，或使之流于形式，失去實(shí)質(zhì)意義。^〔6〕而此時(shí)，相對(duì)于普通村民，村干部在資源、信息上占有的優(yōu)勢(shì)使其處于強(qiáng)勢(shì)地位，甚至控制民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的操作實(shí)施。

目前，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是農(nóng)民進(jìn)行民主決策和民主管理的重要形式?！洞褰M法》規(guī)定，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議必須由村委會(huì)召集。這就為村干部回避村民民主參與提供了制度上的空間。事實(shí)上，很多村莊以村民流動(dòng)性強(qiáng)、村民缺乏積極性等為借口，不定期召開或減少召開村民會(huì)議的次數(shù)。并利用農(nóng)民群眾在信息獲取渠道上的劣勢(shì)，使村務(wù)公開形式化、表面化。部分干部還大搞“尋租”行為，致使當(dāng)前農(nóng)村假公濟(jì)私、貪污賄賂的不法行為泛濫，直接侵犯了農(nóng)民利益。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民利益博弈的結(jié)果

現(xiàn)行《村組法》規(guī)定，鄉(xiāng)村的關(guān)系應(yīng)該是一種指導(dǎo)——協(xié)助關(guān)系?？墒窃趯?shí)際操作中，退出村莊場(chǎng)域?qū)⒁馕吨l(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊資源提取難度的加大和利益的損失，且慣性行為方式也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)保持對(duì)村一級(jí)的行政隸屬關(guān)系。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)下，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的執(zhí)行也具有了行政色彩。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用行政命令取代民主決策，用“間接領(lǐng)導(dǎo)”取代民主管理，肆意侵害村民的自治權(quán)。在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留時(shí)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)公然超過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定的“不得超過(guò)農(nóng)民上年收入的5%的規(guī)定，竟高達(dá)50%”。^〔7〕另一方面，對(duì)村干部的政績(jī)考核權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把持，使得村民選出的干部卻不代表村民利益。村干部受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，直接弱化了村民民主監(jiān)督的權(quán)利。

四、走出困境：“四個(gè)民主”協(xié)調(diào)發(fā)展

1.規(guī)范村民自治各主體的逐利行為，理順相互關(guān)系

要進(jìn)一步細(xì)化《村組法》和其他相關(guān)法律制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村治指導(dǎo)權(quán)、村干部的治村權(quán)以及村民的村莊事務(wù)自治權(quán)給予詳細(xì)規(guī)定。特別是對(duì)政務(wù)和村務(wù)要嚴(yán)格劃分界限，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村治的具體指導(dǎo)權(quán)限，避免具體指導(dǎo)權(quán)運(yùn)用中的超越權(quán)限、逃避責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生。并且法律制度的規(guī)定中要注意維護(hù)村民自治主體的權(quán)利與責(zé)任的相對(duì)均衡，改善普通村民在資源分配與控制中的不利地位，使村干部能立足于群眾，做好“代理人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部及村民各司其職、各盡其責(zé)，才能為村民自治提供良好的環(huán)境保障，是“四個(gè)民主”協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。

2.以民主協(xié)商增進(jìn)平等交流，促進(jìn)民主決策和民主管理的發(fā)展

從2000年起，溫嶺市引入了民主協(xié)商制度，并根據(jù)自身特色發(fā)展成為“民主懇談會(huì)”的形式。經(jīng)過(guò)六年來(lái)的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)了民主協(xié)商在促進(jìn)農(nóng)民政治參與方面的重要價(jià)值。這種以“民主懇談”為載體的民主協(xié)商方式，為農(nóng)村自治組織中的干部和群眾提供了平等、自由、公開、坦誠(chéng)的討論和交流機(jī)會(huì)。干群之間通過(guò)信息共享，相互說(shuō)服，形成共識(shí)，從而化解了彼此之間的猜疑、不信任，提高了決策效率，滿足了廣大農(nóng)民群眾參政議政的要求。將這一有效形式推廣并形成制度化的模式，有助于緩解“四個(gè)民主”發(fā)展失衡的現(xiàn)狀，促進(jìn)民主決策、民主管理的發(fā)展。

3.改進(jìn)村干部政績(jī)考核機(jī)制，發(fā)揮村民的民主監(jiān)督作用

《村組法》規(guī)定村干部由村民直接選舉產(chǎn)生，應(yīng)對(duì)村民負(fù)責(zé)。但往往村民通過(guò)選舉產(chǎn)生了可信任的村干部后，卻仍然不能奢望自身利益得到維護(hù)和保障。一旦村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益發(fā)生沖突時(shí)，村干部絕大多數(shù)都以犧牲群眾利益為解決辦法。這就反映出了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部進(jìn)行政績(jī)考核制度的弊端所在。因此，應(yīng)徹底改善現(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，使賦予村干部合法權(quán)利的廣大農(nóng)民群眾在監(jiān)督和考核村干部政績(jī)過(guò)程中發(fā)揮作用?？梢越?jīng)常召開村民代表大會(huì)或村民大會(huì)決定村干部的獎(jiǎng)懲，對(duì)不合格者給予罷免或處罰，也可成立民主監(jiān)督小組，定期或不定期對(duì)村干部政績(jī)進(jìn)行審查。當(dāng)然也不能完全忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核，以免造成“過(guò)度自治化”現(xiàn)象。廣大村民民主監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮是促進(jìn)“四個(gè)民主”和諧發(fā)展的重要保證。

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〔7〕金太軍.“鄉(xiāng)村政治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析〔EB/OL〕.來(lái)源于http：//www.ccrs.org.cn.2003-04-27.

〔責(zé)任編輯：佳 忠〕