高校自主管理與司法介入之范圍

[摘 要]在高校實(shí)施自主管理權(quán)的過(guò)程中，因高校自主管理行為侵犯教師、學(xué)生合法權(quán)益所引起的糾紛一般適用行政訴訟處理。司法介入高校自主管理行為應(yīng)該適度，應(yīng)遵循三個(gè)原則：高校管理行為是否剝奪了學(xué)生、教師的基本權(quán)利；高校管理行為對(duì)學(xué)生、教師的權(quán)益是否有重大影響；法院在審查高校管理行為時(shí)，對(duì)于學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的行為應(yīng)只進(jìn)行形式審查。

[關(guān)鍵詞]高校管理行為；行政訴訟；自主管理

[中圖分類號(hào)]D922.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009-2234(2007)06-0089-04

近年來(lái)，高校(本文特指公立高校，下同。)在實(shí)施管理中因管理行為侵犯了學(xué)生、教師權(quán)益而頻頻被告上法庭已經(jīng)不是新聞，但是，對(duì)高校與學(xué)生、教師的管理法律關(guān)系中的學(xué)生、教師的權(quán)益是否適用司法救濟(jì)？對(duì)高校的這種管理行為而提起的訴訟究竟適用何種訴訟呢？ 大學(xué)自主管理和司法介入之界限是什么呢？

一、行政訴訟：針對(duì)高校管理行為之訴的必然選擇

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，我們必須考察高校與學(xué)生、教師之間的關(guān)系。通論認(rèn)為，高校與學(xué)生、教師之間的關(guān)系如同國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間一樣，屬于一種特別權(quán)力關(guān)系。(注：如馬懷德：《學(xué)校、公務(wù)法人與行政訴訟》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷，法律出版社2000年版，第422-436頁(yè)。王成棟、劉雪梅：《特別權(quán)力關(guān)系理論與中國(guó)行政法》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第6卷法律出版社2003年版，第106-145頁(yè)。秦惠明：《當(dāng)前我國(guó)法治進(jìn)程中高校管理面臨的挑戰(zhàn)》，《清華大學(xué)教育研究》2001年第2期，第49-59頁(yè)。)所謂特別權(quán)力關(guān)系，相對(duì)于一般權(quán)力關(guān)系，是指在特定行政領(lǐng)域內(nèi)，為達(dá)到行政目的，在人民與國(guó)家之間所建立的加強(qiáng)人民對(duì)國(guó)家從屬性的關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系理論起源于19世紀(jì)的德國(guó)，是在自由法治國(guó)時(shí)期，為了維護(hù)君主對(duì)官員及軍隊(duì)的統(tǒng)治權(quán)而發(fā)展起來(lái)的理論。德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托梅耶(Otto Mayer )進(jìn)一步發(fā)展了特別權(quán)力關(guān)系理論，他提出了“志愿不構(gòu)成侵害之說(shuō)”，“基于維護(hù)行政之功能和目的以及國(guó)家或營(yíng)造物的特別依存關(guān)系，個(gè)體在進(jìn)入國(guó)家或營(yíng)造物時(shí)，就必須放棄其個(gè)人的自由權(quán)利，而特別權(quán)力關(guān)系由此產(chǎn)生。”他據(jù)此將特別權(quán)力關(guān)系分為三大類：(1)公法之勤務(wù)關(guān)系，例如公務(wù)員及軍人與國(guó)家的關(guān)系；(2)公營(yíng)造物之利用關(guān)系，例如公立學(xué)校的學(xué)生與學(xué)校關(guān)系、監(jiān)獄犯人與監(jiān)獄關(guān)系；(3)公法之特別監(jiān)督關(guān)系，例如自治團(tuán)體、特許事業(yè)、專門職業(yè)執(zhí)業(yè)人員或公權(quán)力委托人，皆受國(guó)家之特別監(jiān)督，其于國(guó)家之間的關(guān)系。^〔1〕在這些關(guān)系中，權(quán)力主體對(duì)個(gè)人行使的特別的公權(quán)力不受法治原則的支配，即對(duì)個(gè)人的權(quán)利排除法律保留原則，剝奪權(quán)力救濟(jì)手段。而在一般權(quán)力關(guān)系中，國(guó)家對(duì)普通公民行使公權(quán)力要受到法治原則的支配。

高校與學(xué)生、教師之間的特別權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)在現(xiàn)今教育法律制度中。如根據(jù)《教育法》二十八條規(guī)定，高校對(duì)學(xué)生、教師擁有廣泛的自主管理權(quán)利，這種自主管理權(quán)不僅涉及學(xué)生、教師權(quán)利范圍廣，而且自由裁量度大。而對(duì)學(xué)生和教師權(quán)利的法律救濟(jì)，《教育法》四十二條第(四)項(xiàng)規(guī)定：受教育者享有“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”權(quán)利，該規(guī)定剝奪了學(xué)生因?yàn)槭芴幏侄崞鹪V訟的權(quán)利；《教師法》三十九條“教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)校或者其它教育機(jī)構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，做出處理”，該規(guī)定同樣沒(méi)有賦予教師提起訴訟的權(quán)利。而現(xiàn)有的《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍一般僅限于公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，除非法律、法規(guī)有明確的規(guī)定，對(duì)其它的權(quán)利行政訴訟不予保護(hù)。

隨著時(shí)代的進(jìn)步，公民權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)，第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國(guó)紛紛實(shí)踐法治國(guó)原則，批評(píng)和修正特別權(quán)力關(guān)系已是潮流所趨，從而使得特別權(quán)力關(guān)系范圍不斷縮小，基本人權(quán)保障原則、法律保留原則和司法最終救濟(jì)原則逐漸適用于特別權(quán)力關(guān)系。在我國(guó)，這樣的變化也不斷出現(xiàn)在司法實(shí)踐中，如一些法院通過(guò)適用“法律法規(guī)授權(quán)組織”，受理了一些涉及對(duì)學(xué)生、教師管理關(guān)系的案件，開(kāi)始通過(guò)行政訴訟對(duì)學(xué)校行使的公權(quán)力進(jìn)行的司法審查，典型案例如田永訴北京科技大學(xué)案。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，一類觀點(diǎn)認(rèn)為，學(xué)校是事業(yè)單位，其與學(xué)生之間所發(fā)生的爭(zhēng)議依據(jù)，依目前的法律法規(guī)，難以決定其性質(zhì)。學(xué)校與學(xué)生之間的爭(zhēng)議不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的爭(zhēng)議，學(xué)校與學(xué)生之間屬于平等主體之間的爭(zhēng)議，學(xué)校根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，制定招生條件、招收學(xué)生，對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，應(yīng)視為一種合同關(guān)系。學(xué)校錄取符合條件、同時(shí)愿意接受校紀(jì)校規(guī)約束的學(xué)生入學(xué)。而學(xué)生一旦被學(xué)校錄取，便構(gòu)成了學(xué)校依據(jù)校紀(jì)校規(guī)對(duì)其進(jìn)行管理的關(guān)系，這是一種平等的主體之間的法律關(guān)系。^〔2〕據(jù)此，對(duì)高校與學(xué)生之間在管理中的爭(zhēng)議應(yīng)適用民事訴訟。司法實(shí)務(wù)中也曾有個(gè)別法院對(duì)這種爭(zhēng)議適用民事訴訟。

我們認(rèn)為，對(duì)高校管理行為而提起的訴訟應(yīng)作為行政訴訟。為了論證此觀點(diǎn)，我們從邏輯上必須證明兩個(gè)問(wèn)題：第一，將高校作為行政訴訟被告是否違背教育法律法規(guī)？第二，將高校作為行政訴訟被告是否違背行政訴訟法律制度？

對(duì)第一個(gè)問(wèn)題我們從三個(gè)方面論證。首先，對(duì)《教育法》第42條第4款規(guī)定的“合法權(quán)益”是否應(yīng)包括學(xué)校與學(xué)生管理關(guān)系中不服校紀(jì)處分等決定的爭(zhēng)議，以及是否可以納入人民法院的受案范圍，存在不同看法。筆者認(rèn)為，給予個(gè)體退學(xué)、勒令退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍、不予畢業(yè)、不授予學(xué)位等處分或決定，不禁剝奪了個(gè)體的受教育權(quán)，而且使個(gè)體失去了平等就業(yè)和人生發(fā)展的機(jī)會(huì)，可能影響個(gè)體一生的命運(yùn)，為此，對(duì)“合法權(quán)益”的解釋必須賦予弱者以救濟(jì)的機(jī)會(huì)。另外，教育法并沒(méi)有規(guī)定校紀(jì)處分等決定是終局裁決。由于終局裁決是對(duì)公民訴權(quán)的剝奪和限制，因此其適用法律保留原則，必須由法律做出明確的規(guī)定和嚴(yán)格的限制。因此，校紀(jì)處分等決定的爭(zhēng)議不符合排除司法審查的具體情況，應(yīng)予司法審查。^〔3〕

其次，《高等教育法》第11條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。”該條規(guī)定表明了在現(xiàn)行高校法律制度中存在一個(gè)根本性的張力：自主辦學(xué)和依法辦學(xué)。但在制度上一直沒(méi)有解決一個(gè)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和如何監(jiān)督大學(xué)依法自主辦學(xué)的問(wèn)題。雖然高校的上級(jí)教育行政部門對(duì)于大學(xué)自治有很強(qiáng)的干預(yù)能力，但這種干預(yù)往往是“法外”干預(yù)，不具有監(jiān)督的功能。筆者認(rèn)為，只有由法院來(lái)實(shí)施監(jiān)督才能將《高等教育法》第11條的精神落到實(shí)處。

論及法院進(jìn)行司法審查的合法性和優(yōu)越性，現(xiàn)代西方司法審查制度的建立已做出了充分證明：(1)運(yùn)用司法審查手段制約政府權(quán)力成為一種主流思想，有著堅(jiān)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的社會(huì)需求；(2)國(guó)家統(tǒng)治者與社會(huì)成員普遍認(rèn)識(shí)到司法審查對(duì)于成功地規(guī)范和控制行政行為具有不可替代的作用；(3)法院的職責(zé)是解決糾紛，而其深層次的作用卻表現(xiàn)在防止專斷上。^〔4〕當(dāng)高校管理過(guò)程中的糾紛被提交到法院時(shí)，除非法律明確排除法院的管轄，法院不能拒絕受理；法院還具有嚴(yán)格的司法程序，保證了法院能排除非法律因素公平公正地解決糾紛；法院個(gè)案監(jiān)督的特點(diǎn)也保證了高校管理的自主性。因此，通過(guò)行政訴訟程序?qū)嵤┧痉▽彶榧瓤梢詫?shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，又可以實(shí)現(xiàn)高校自主管理。另外，筆者還認(rèn)為，在當(dāng)前我國(guó)的高效管理中推行適當(dāng)?shù)乃痉▽彶?，能夠促進(jìn)我國(guó)高校管理制度逐步完善。

第三、我們考察國(guó)外的制度，高校自主管理并不排除司法干預(yù)。在法國(guó)，公立學(xué)校是行政機(jī)關(guān)，教師是國(guó)家公務(wù)員，校紀(jì)處分等行為的司法救濟(jì)渠道十分順暢；美國(guó)法院經(jīng)常受理各種教育糾紛案件，在平等保護(hù)受教育機(jī)會(huì)、克服種族歧視等方面形成了一批經(jīng)典判例。學(xué)生對(duì)學(xué)校開(kāi)除的行為可以尋求司法救濟(jì)。

那么，將高校作為行政訴訟被告是否違背行政訴訟法律制度？我國(guó)1989年行政訴訟法規(guī)定了兩類適格的被告：行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。顯然高校不是行政機(jī)關(guān)，那么高校是否是法律法規(guī)授權(quán)組織？根據(jù)本文第一章的論述，高校的管理權(quán)力或是來(lái)源于法律法規(guī)授權(quán)，或是來(lái)源于行政機(jī)關(guān)委托職權(quán)，高校在行使法律法規(guī)授受職權(quán)時(shí)，其法律地位為法律法規(guī)授權(quán)組織。在田永北京科技大學(xué)案中，針對(duì)學(xué)校能否具有行政訴訟被告的主體資格問(wèn)題，法院在判決中明確指出：“在我國(guó)目前情況下，某些事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。它們之間因管理行為而發(fā)生的爭(zhēng)議，不是民事訴訟，而是行政訴訟?！币虼?，將高校作為行政訴訟被告不違反行政訴訟法，在司法實(shí)踐中也得到了驗(yàn)證。

當(dāng)然，并不是在任何因高校的管理行為而提起的訴訟中，高校都是適格的行政訴訟的被告。根據(jù)行政法訴訟法原理，高校在行使行政機(jī)關(guān)委托的職權(quán)時(shí)，其法律地位為被委托組織，因其行使受委托職權(quán)而引起的法律糾紛，委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

另外，我們還要區(qū)別寬泛意義上的“高校管理行為”引起的爭(zhēng)議，該種“管理行為”由于不是以行政權(quán)為基礎(chǔ)，因而不是一種行政行為。對(duì)于這種管理行為引起的爭(zhēng)議，應(yīng)適用民事訴訟法解決。這些管理行為包括：(1)高校對(duì)利用物的管理。宿舍、教學(xué)設(shè)施、圖書(shū)館等既是學(xué)校的財(cái)產(chǎn)，也是學(xué)生在校學(xué)習(xí)所必須擁有的物質(zhì)條件。學(xué)生對(duì)它們有使用權(quán)，學(xué)校也有維護(hù)管理的權(quán)力。對(duì)這些利用物的管理，高校一般采取私法性質(zhì)的管理，如學(xué)校對(duì)損壞宿舍內(nèi)家具、設(shè)備的學(xué)生要求照價(jià)賠償，這與房主要求借用或者租用房屋的房客類似行為而承擔(dān)賠償責(zé)任是類似的。但是，若學(xué)校對(duì)損壞家具、設(shè)備的學(xué)生教師采取罰款、紀(jì)律處分等行為的，由于此時(shí)的管理行為顯然是單方面性質(zhì)的行政管理行為，若學(xué)生、教師不服罰款或紀(jì)律處分，當(dāng)然可以提起行政訴訟。(2)高校在管理中采用民事合同等民事方式進(jìn)行管理的行為。如在實(shí)行國(guó)家助學(xué)貸款之前，高校內(nèi)部對(duì)學(xué)生實(shí)行的助學(xué)貸款。學(xué)生填寫(xiě)貸款申請(qǐng)表，并由家長(zhǎng)簽字承諾在該生畢業(yè)后1—3年內(nèi)還清。該種貸款行為由于具備了意思自治，因而是一種民事行為。對(duì)于該民事行為引起的爭(zhēng)議，適用民事訴訟。(3)因?qū)W校對(duì)校園秩序及安全管理不善涉及學(xué)生、教師財(cái)產(chǎn)或人身安全的行為。學(xué)校有權(quán)對(duì)校園秩序和安全進(jìn)行管理。因?qū)W校管理不善導(dǎo)致學(xué)生人身、財(cái)產(chǎn)受到侵害，如房屋倒塌、因防火安全制度不健全而造成火災(zāi)、教學(xué)事故等，可通過(guò)民事訴訟尋求救濟(jì)。甚至涉及刑事犯罪案件時(shí)，若刑事犯罪行為是可預(yù)見(jiàn)或者正在進(jìn)行的，而學(xué)校沒(méi)有盡到合理注意的保護(hù)義務(wù)，學(xué)生可請(qǐng)求學(xué)校承擔(dān)民事賠償責(zé)任。美國(guó)法院在此問(wèn)題上，把學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系看作承運(yùn)人與乘客、旅館與旅客、房東與房客的關(guān)系，使學(xué)校承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。^〔5〕

對(duì)于高校管理行為引起的爭(zhēng)議適用行政訴訟，實(shí)務(wù)界也在逐漸接受這種觀點(diǎn)，以下這個(gè)司法案例給我們展示了高校對(duì)教師管理中管理行為的性質(zhì)以及對(duì)因這種管理行為而引發(fā)的糾紛適用何種訴訟。

2000年，西北大學(xué)教師林某，通過(guò)了學(xué)校教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)教授資格的評(píng)審，但在2001年，學(xué)校又作出《關(guān)于取消林××教授任職資格的決定》。林某不服，將學(xué)校起訴到法院。法院審理查明，林某在2000年度西北大學(xué)教師職務(wù)評(píng)審中，申報(bào)了教授任職資格，經(jīng)學(xué)校審核同意申報(bào)。2000年11月，林某通過(guò)了學(xué)校教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)教授資格評(píng)審。2001年3月，西北大學(xué)就有關(guān)反映林某申報(bào)教授職稱“弄虛作假”的問(wèn)題做了調(diào)查。11月，西大教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)表決取消林某教授任職資格。該校作出《關(guān)于取消林××教授任職資格的決定》，認(rèn)為林某在填報(bào)評(píng)審表時(shí)存在論文級(jí)別等填報(bào)不實(shí)的情況。對(duì)此林某不服，于2001年12月將學(xué)校起訴至西安市碑林區(qū)人民法院，請(qǐng)求撤銷學(xué)校《決定》，并要求學(xué)校限期確認(rèn)他的教授任職資格，并按照“評(píng)聘結(jié)合”原則聘任他。2002年12月，碑林區(qū)法院一審判決，撤銷西北大學(xué)的《決定》，駁回原告其他請(qǐng)求。學(xué)校認(rèn)為：此案不屬于行政訴訟之列，學(xué)校《決定》是專家行為，不是行政行為；原審法院受理案件程序錯(cuò)誤，認(rèn)定事實(shí)不清，因而對(duì)碑林區(qū)法院的判決不服。而林某也覺(jué)得自己的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。一審宣判后，雙方均提出上訴。西安市中院終審判決認(rèn)為，西北大學(xué)作出的《決定》屬于具體行政行為，涉及林某個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，符合法律規(guī)定的行政訴訟受案范圍。林某在申報(bào)教授任職資格時(shí)，雖有部分填寫(xiě)內(nèi)容不符合學(xué)校規(guī)定，但已根據(jù)學(xué)校要求做了更改，并經(jīng)學(xué)校審核，認(rèn)定林某具備申報(bào)教授的資格。因此，林某通過(guò)了西北大學(xué)教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)教授資格的評(píng)審。而西北大學(xué)就林某所進(jìn)行的無(wú)記名投票表決，不能證明取消了林某教授任職資格經(jīng)過(guò)教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)的復(fù)議。同時(shí)，因?yàn)榱帜车慕淌谌温氋Y格還沒(méi)有最終確認(rèn)，所以最終維持原判。^〔6〕

二、行政訴訟與大學(xué)自主管理的界限

在劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位委員會(huì)案中，由于該案涉及學(xué)位授予這一學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的行為，許多學(xué)者就認(rèn)為不屬于人民法院的受案范圍。如中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院王利明教授認(rèn)為：學(xué)術(shù)的評(píng)價(jià)屬于高校的自主權(quán)，海淀區(qū)法院受理此案妨礙了高校的自主權(quán)，國(guó)外也沒(méi)有法院受理的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果做了也是無(wú)法執(zhí)行的，因?yàn)閷W(xué)術(shù)問(wèn)題太復(fù)雜，法院的受理代替了一種學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)。而北京大學(xué)法學(xué)院博士生何海波則認(rèn)為：雖然贊成“更多的大學(xué)自治，更少的行政管理”的主張，但同時(shí)認(rèn)為，司法對(duì)學(xué)位評(píng)定的審查仍是必不可少的。在現(xiàn)代法治國(guó)家里，法院是公民權(quán)利的救濟(jì)者和公共權(quán)力監(jiān)督者，不能因?yàn)閷W(xué)位評(píng)定貼有“學(xué)術(shù)”標(biāo)簽就排除法院審查。當(dāng)然，由于學(xué)位評(píng)定的高度專業(yè)性，法院應(yīng)當(dāng)僅僅做形式審查，為專家的行為劃定一個(gè)最外部界線。^〔7〕

筆者贊同何海波博士的觀點(diǎn)。為了保護(hù)作為弱勢(shì)群體的教師、學(xué)生的權(quán)益，同時(shí)尊重大學(xué)的自主管理，根據(jù)我國(guó)有限行政訴訟資源這一現(xiàn)狀，司法應(yīng)當(dāng)介入大學(xué)自主管理，但應(yīng)干預(yù)有“度”，應(yīng)為大學(xué)自主管理和司法干預(yù)劃定一條界線。為了比較合理的劃分這條界線，我們不妨考察一下基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營(yíng)關(guān)系理論以及重要性理論。

為了解決德國(guó)基本法第十九條“任何個(gè)人的權(quán)利遭受公共權(quán)力侵害時(shí)，皆有權(quán)訴請(qǐng)法院救濟(jì)”這一對(duì)行政訴訟概括式規(guī)定是否適用以及多大程度上適用于特別權(quán)力關(guān)系，德國(guó)著名學(xué)者烏勒(Ule)提出了著名的“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營(yíng)關(guān)系理論”。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系可以區(qū)分基礎(chǔ)關(guān)系(外部關(guān)系)與經(jīng)營(yíng)關(guān)系(內(nèi)部關(guān)系)，前者是指有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生、變更消滅，如公務(wù)員的任免與退休，公立學(xué)校學(xué)生的入學(xué)與退學(xué)；后者則是指公行政主體為達(dá)成特定權(quán)力關(guān)系的目的而采取的“管理規(guī)則”，如長(zhǎng)官對(duì)下屬的勤務(wù)指示和考績(jī)，公立學(xué)校對(duì)學(xué)生的服裝、儀表和作息時(shí)間等所做的規(guī)定等?；A(chǔ)關(guān)系對(duì)相對(duì)人利益影響較大，應(yīng)適用法律保留原則與司法救濟(jì)以保障相對(duì)人的基本權(quán)利；與經(jīng)營(yíng)關(guān)系有關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)視為行政內(nèi)部的指示，對(duì)相對(duì)人利益影響較小，無(wú)需法律規(guī)定也不存在法律救濟(jì)，以此來(lái)維持行政秩序和達(dá)成行政目的。^〔8〕

由于基礎(chǔ)關(guān)系和經(jīng)營(yíng)關(guān)系界限不易厘清，根據(jù)這一理論，1972年德國(guó)聯(lián)邦憲法法院通過(guò)司法判例提出了“重要性理論”。該判例就是著名的1972年“監(jiān)獄服刑案”：某監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)一名犯人在信中有侮辱監(jiān)獄的言辭，依照內(nèi)部規(guī)章沒(méi)受了此信。該犯人不服而尋求救濟(jì)，憲法法院在判決中認(rèn)為，通訊自由權(quán)系憲法保障的基本人權(quán)，僅得由法律或法律的授權(quán)才可對(duì)之限制，不可僅由監(jiān)獄的內(nèi)部規(guī)范來(lái)決定；如果沒(méi)有有關(guān)法律的授權(quán)，監(jiān)獄管理規(guī)則不可以限制犯人的通訊自由權(quán)及其它憲法基本權(quán)利。^〔9〕據(jù)此案例，重要性理論中的“重要性”是指特別權(quán)利關(guān)系中權(quán)力主體的行為對(duì)行為對(duì)象的基本人權(quán)保障具有重要意義，只要特別權(quán)利關(guān)系中的行為涉及基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，即應(yīng)受法治國(guó)原則的支配。重要性理論大大修正了基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營(yíng)關(guān)系理論。

以上理論給我們考察司法多大程度介入高校管理行為提供了一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，而劉燕文案又給我們提供了法院在審查高校管理行為中審查本身的界限。據(jù)此，筆者認(rèn)為，對(duì)司法介入高校管理行為要進(jìn)行類型分析，對(duì)以下幾種管理行為，司法應(yīng)當(dāng)介入：(1)高校管理行為是否剝奪了學(xué)生、教師的基本權(quán)利。基本權(quán)利是憲法規(guī)定的權(quán)利，如學(xué)生的受教育權(quán)，學(xué)生、教師的結(jié)社權(quán)等。侵犯學(xué)生的受教育權(quán)是指學(xué)生在校接受高等教育的資格、身份被剝奪。根據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，在學(xué)校對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理中，因各種原因取消學(xué)生入學(xué)資格、取消學(xué)籍、按自動(dòng)退學(xué)處理、取消復(fù)學(xué)資格、給予勒令退學(xué)和開(kāi)除學(xué)籍處分的等管理行為，均是剝奪學(xué)生受教育權(quán)的行為。學(xué)生、教師的結(jié)社權(quán)主要指學(xué)生、教師有權(quán)舉辦社團(tuán)、參加社團(tuán)、退出社團(tuán)。根據(jù)《高等教育法》五十七條規(guī)定，學(xué)生團(tuán)體要服從高校的領(lǐng)導(dǎo)和管理，如果高校對(duì)學(xué)生、教師的以上權(quán)利進(jìn)行限制，就是侵犯了他們的結(jié)社權(quán)。(2)高校管理行為對(duì)學(xué)生、教師的權(quán)益是否有重大影響。對(duì)學(xué)生權(quán)益有重大影響的管理行為，主要有給予學(xué)生警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看的，給予或剝奪學(xué)生獎(jiǎng)金、榮譽(yù)稱號(hào)等獎(jiǎng)勵(lì)的，禁止學(xué)生勤工儉學(xué)或剝奪學(xué)生勤工儉學(xué)資格的，給予學(xué)生罰款處罰，不予學(xué)生畢業(yè)或做結(jié)業(yè)處理，不發(fā)放派遣證，學(xué)生的休學(xué)、停學(xué)與復(fù)學(xué)，學(xué)生轉(zhuǎn)系(專業(yè))、轉(zhuǎn)學(xué)，學(xué)生的升級(jí)、留降級(jí)，學(xué)生的成績(jī)考核、重修，對(duì)學(xué)生的思想品德的考核、鑒定，不予頒發(fā)學(xué)位證書(shū)的決定等。對(duì)教師的權(quán)益有重大影響的行為主要有教師的職務(wù)評(píng)審、評(píng)聘、解聘等足以影響教師的身份和收入的行為。(3)法院在審查高校管理行為中，對(duì)于學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的行為，如學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)授予、學(xué)生成績(jī)的考核、教師職務(wù)評(píng)審等，要尊重學(xué)校的學(xué)術(shù)自主權(quán)，僅對(duì)其進(jìn)行形式審查，即程序?qū)彶槎贿M(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。(注：據(jù)《北京青年報(bào)》2001年6月26日載：何建宇在填報(bào)高考志愿時(shí)選擇了其它專業(yè)不服從，但淮海工學(xué)院在招生時(shí)將其安排在志愿以外的專業(yè)并給何建宇頒發(fā)了錄取通知書(shū)，何建宇遂認(rèn)為該校非法錄取而提出民事訴訟。)

需要說(shuō)明的是，由于高校管理行為涉及的范圍廣泛，筆者不可能一一窮盡；此外，對(duì)于高校哪些行為屬于司法審查的范圍，以上的類型劃分只是一種參考，由于法院在受理案件時(shí)的情境不同，哪些行為屬于影響學(xué)生、教師權(quán)益的行為，哪些行為屬于侵犯學(xué)生、教師基本權(quán)利的行為，尚需要法官具體問(wèn)題具體分析。筆者的結(jié)論是，法治的時(shí)代背景和對(duì)于學(xué)生、教師權(quán)利的保護(hù)，不允許高校管理行為成為司法審查的真空；但高校學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)和內(nèi)在本質(zhì)要求在對(duì)高校進(jìn)行司法審查時(shí)，要尊重學(xué)術(shù)自治的領(lǐng)域，即司法干預(yù)要適度。

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〔責(zé)任編輯：金風(fēng)平〕

The Self-man ag ement of University and the Scope of Judicatory Interposition

ZHANG Jian，PAN Yun-jun

(Nanjing University of Technology，Nanjing 210009，China)

Abstract：Generally speaking，during the process of management，the dissension which was caused by the infringement that the university management done to the teachers and the students’ legally rights should apply to the administrative litigation；we should keep to a certain degree when the judicature interferes in the university management，here are the three principals that should be followed： whether the university’s management has deprive teachers and students of their basic rights；whether the university’s management has great influence upon teachers and students’ rights and interests；when the court exam the university management that dealing with technicality affairs，it should only launch external investigations.

Key Words：the university management，the administrative litigation，self- management

① 程雁雷認(rèn)為根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)確定司法是否審查高校學(xué)生管理行為：1、被訴學(xué)生管理行為是否足以改變學(xué)生的身份；2、被訴高校學(xué)生管理行為是否具有外部性；3、被訴高校學(xué)生管理行為是否對(duì)學(xué)生的公民基本權(quán)益有重大影響。參見(jiàn)程雁雷：《高校學(xué)生管理糾紛與司法介入之范圍》，《法學(xué)》2004年第12期，第38頁(yè)。