從監督機制的缺位看公務接待的規范問題

[摘 要]近年來，不規范的公務接待是群眾反映比較大的問題，各級黨委和政府相繼出臺了一系列專門規范公務接待的政策規章，然而，實際效果卻很有限。究其根源在于缺乏有效的監督機制保障政策規章的實施效果。基于此，必須著手構建一套全方位的、能發揮實效的監督機制，從根本上達到規范公務接待的目的。

[關鍵詞]公務接待；行政監督；規范

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2234(2007)06-0087-02

違規公務接待和超標公務接待是近年來公務消費領域的熱點問題。盡管不規范公務接待現象屢禁不止的原因很多，但筆者認為監督乏力是其根源所在。

一、監督機制的缺位是 “公務接待”不規范的主要成因

目前，對公務接待不規范問題成因的分析，基本上可以歸結為兩大方面，即現行財政管理體制的缺陷和相對薄弱的監督機制。^〔2〕

現行財政管理體制存在諸如大量預算外和制度外資金的存在、預算編制不透明、缺乏細化標準、執行彈性空間大等缺陷，這使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務接待中搞各種違規動作，為不規范的公務接待提供了可乘之機。但財政管理體制存在的漏洞，只是為公務接待不規范問題的產生提供了方便。監督乏力，才是導致公務接待中大量違紀違規行為發生的根源。

二、公務接待監督機制缺位的具體表現

當前，我國公務接待監督機制存在如下幾個方面的主要問題：

(一)人大對預算及預算執行的監督薄弱

我國的人民代表大會作為國家權力機關，在法律上享有財政監督權，但在目前的地方各級政府預算及其執行的權力分配格局中，實際決定權掌握在政府而非人大手中。一方面，在預算審議時，人大往往只審大的額度，很少審明細。中國民(私)營經濟研究會會長保育鈞在今年兩會前夕，針對財政預算報告的不足指出：“財政預算報告太簡單了，太粗糙了，不透明，不清晰，科目雜亂。納稅人看不懂，人大代表也是霧里看花，沒法提意見。”^〔3〕另一方面，我國目前為止還沒有形成由人大或人大常委會審議、批準預算變動的機制。實踐中，預算執行中的各種變動，多數由政府首長或財政部門說了算。

(二)審計監督收效不明顯

在我國，審計機關隸屬于行政系統，審計監督權是一種行政監督權，因而，對于審計所發現的問題，只能以行政手段予以處理，這在很大程度上制約了審計機關對政府公務接待的監督效果。根據《審計法》的規定，審計機關可以向被審計對象或其上級部門建議糾正有關規定，向有關部門通報或向社會公布審計結果，建議給予有關責任人員行政處分。但對于審計對象存在的問題，審計機關自己直接處理的權限非常有限。即便對于建議權的行使，審計機關也存在一些困難。原因很簡單，同屬行政部門，面對與自己平級、甚至比自己級別高的行政部門，審計機關常常對事不對人，審計報告很少直接指出，具體哪個人應該對預算執行和公共資金使用中所存在的違法違規現象承擔責任。總的來看，在我國，審計機關的獨立性相對較差，且在審計出問題之后，審計機關的強制處置權不能直接行使，而只能間接行使，^〔4〕這在很大程度上制約了審計監督的實際效果。

(三)社會監督疲軟

在很多國家和地區，對公務消費的監督，媒體和公眾都是一股非常強大的力量。如在芬蘭，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有哪些人，點了什么菜，花了多少錢，都要巨細無遺地在網上公開其清單，人人可以看得到，件件都能查得清。芬蘭就曾有中央銀行行長級別的高官，在公務接待中一不小心上了一道鵝肝，傳媒上網查閱菜單后曝光，行長就因此而下臺。^〔2〕而反觀我國的實際情況是，由于公務接待的主體是領導干部和其他公務人員，加之信息和權力的不對稱，社會監督主體，特別是作為個體的公民，難于界定和發現公務接待中存在的問題，也就根本無法奢談監督。

(四)行政機關內部監督缺乏主動性

公務接待，不僅需要外部監督，同時也需要行政系統內部的自我監督。從現實情況來看，目前由于缺乏行政機關內部監督的動力機制，行政機關在公務接待方面的內部監督幾乎沒有發揮什么實質性的作用，有人把當前的行政內部監督狀況形容為：左手打右手，使不上勁。

三、規范“公務接待”，從強化監督機制入手

既然公務接待不規范現象屢禁不止的癥結主要出在監督環節上，那么當前規范公務接待的首要任務就是要強化監督。具體可以從如下幾個方面著手：

(一)強化人大監督，切實落實人大監督效果

作為監督機關，人大有義務和責任搞好財政監督，從而真正從源頭上遏制公務接待不規范現象的出現。

首先要著力提升人大預算監督能力，以立法的形式將預算內外資金統一納入人大預算監督范疇，同時由人大財經委對預算執行情況進行定期督察，對發現的問題依法及時處置，甚至可以賦予人大財經委對有問題的單位領導實行問責的權利；其次，人大財經委要嚴把審議關，在對財政部門提交的預算報告進行初審時，一旦發現報告編制過于粗糙的情況，要及時退回相關部門，及時調整，細化預算科目，保證人大代表在審議預算報告時能夠看得懂，看得透；最后，要積極拓展人大代表會外監督的活動形式，如通過組織代表下機關調研，代表通過熱線、網絡等媒介傾聽公民反映的公務接待方面的問題等，多渠道的將問題及時反饋到人大相關部門，充分發揮人大代表會外監督作用。

(二)增強審計機關獨立性，提升審計監督效果

從國外經驗來看，審計機關有的隸屬于議會，如美國；有的相對獨立，只需向議會報告工作，如德國；有的實行司法審計模式，如意大利的審計院既具有審計職能，也具有司法職能。對于如何借鑒國際上的經驗，專家們的意見并不一致。有人認為，國家審計機關的政府序列不利于客觀和徹底地披露政府存在的問題，獨立性差，建議調整審計體制，將審計機關劃歸人大，或者成立審計法院，與高檢高法并列；有人認為，應將監察、紀委和審計合署，實行監審合一的體制；還有人認為，形式是次要的，審計機構的獨立性和其作用的發揮還是應適應我國政治文明建設的進程，不能超越現實。^〔4〕無論采用哪種體制，審計監督作為一種權力制衡的重要形式，它本身就應具有相對的獨立性，法律也應保障審計監督職能可獨立地依法履行，否則審計監督必然會流于形式。結合我國的實際情況，筆者認為，可以從審計經費獨立和強化審計行政強制權兩個方面提升審計機關的獨立性。此外，還有必要摸索一種司法、監察、組織人事等相關部門聯合調查辦案機制，使審計與審計后的處理程序無縫鏈接起來，最大程度的發揮審計監督的效力。

(三)重視社會監督，完善公民舉報制度和輿論監督制度

在我國，社會監督一直處于待開發地帶，今后，要鼓勵和調動新聞輿論、人民群眾監督的積極性，進一步完善公民舉報和輿論監督制度，動員全社會的力量，堅決遏制公務接待中的不規范行為。這方面，我們可以向近鄰日本學習。日本從1994年起，各地陸續建立了民間行政觀察員制度，民眾自發成立“全國公民權利代言人聯絡會議”，對政府行為進行監督，檢查政府是如何用納稅人的錢的。他們對政府行為展開密切監控，時常向政府提意見，要求公開各項具體開支。此外，民眾還可以起訴政府公務接待不公開。^〔5〕在密切監督之下，政府官員在公務活動中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進行違規消費。

由此看來，公開透明是最有效的防腐劑。要遏制公務接待中的不規范現象，必須要加大公務消費的公開力度。今年，遼寧省為規范公務接待，推出了實名制和網上公開消費開支制度，把各機關單位、各領導及一般公務人員的各項具體公務接待費用數額、內容、地點、方式等細節向社會公開。比如和誰在一起吃飯、在哪里吃飯、點了什么菜、花了多少錢等，都要如實地、以方便公眾查閱和監督的方式公開，^〔6〕這一做法值得進一步推廣。

(四)構建動力機制，發揮行政內部監督作用

構建行政內部監督的動力機制，是提升行政內部監督作用的關鍵所在。我們可以借鑒各級政府在環保節能方面的一些經驗和做法，把公務接待規范效果納入干部綜合考核評價體系。一方面，對于在公務接待方面存在不規范現象的單位及其主要負責人，在綜合考核時實行一票否決，如年度內不能評為先進集體或個人，主要負責人年度內不能晉升職務或晉級工資，對于情節比較惡劣的，還可以考慮動用行政處罰手段予以懲戒；另一方面，對于在規范公務接待方面成效顯著的單位及其主要負責人，可以給與一定的物質或精神獎勵，甚至可以考慮與官員的任用與升遷機制適當結合，讓行政機關及其主要負責人愿意主動監督公務接待，從而使行政內部監督發揮更大的作用。

(五)鼓勵地方政府實踐創新，探索多種監督技術手段

當前，各地方政府在監督公務接待方面進行了很多積極有益的探索，這種態勢值得鼓勵。與此同時，我們可以從各地的實踐中，挖掘一些好的經驗和做法，創新監督技術手段，及時推廣，為監督公務接待工作提供良好的技術保障。如河北衡水推行的刷卡制，使監督時能夠有據可查，有效地改變了過去只有一堆抽象數字，讓檢查人員面對吃喝“迷賬”，卻無處“下口”的狀況。^〔7〕這些技術手段的應用，既能夠為監督主體的監督提供方便，同時，對于各被監督單位而言也是一種有效的制約。

總之，要規范各級政府公務接待行為，把公務接待消費控制在合理限度內，遏制公務接待中的違規腐敗行為，必須要構建和完善一套全方位的、能發揮實效的監督機制。惟有如此，才能將規范公務接待進行到底。

[參考文獻]

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〔3〕文匯報兩會報道組，兩會新生態：代表不再是花瓶〔N〕.文匯報，2007-03-12.

〔4〕鐘淼.政府審計機關權限的完善〔J〕.財會月刊，2005，(15)：35.

〔5〕吳睿鶇，日本民眾監督政府招待值得借鑒〔EB/OL〕.紅網，

http：//hlj.rednet.cn/c/2007/02/13/1133515.htm.

〔6〕 陳孟陽等，遼寧省政協委員建議公務接待推行實名制〔EB/OL〕.新華網，http：//news.xinhuanet.com/local/2007-01/27/content_5660929.htm.

〔7〕 張濤，河北衡水：公務接待“刷卡制”節約三成費用〔EB/OL〕.新華網，

http：//news3.xinhuanet.com/newscenter/2004-11/20/content_2240156.htm.

〔責任編輯：金風平〕