市管縣體制評(píng)析

[摘 要]建國初期，為了解決大城市蔬菜供應(yīng)等問題，我國實(shí)行了市管縣體制，在80年代為了解決城鄉(xiāng)共同發(fā)展問題，市管縣體制再度掀起熱潮。

[關(guān)鍵詞]市管縣；體制改革；職能轉(zhuǎn)換

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009-2234(2007)06-0068-02

一

所謂市管縣體制，是指在行政區(qū)劃上，根據(jù)行使國家政權(quán)和執(zhí)行國家職能的需要，并兼顧地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和民族分布等實(shí)際情況，把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一些縣(市)劃歸為中心城市，由市管轄若干縣或自治縣，以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周圍縣(市)及農(nóng)村的發(fā)展的行政管理體制。

這一體制最早可以追溯到1926年，漢口(今屬武漢市)管轄漢陽縣。(注：浦善新：《中國行政區(qū)劃概論》，北京：知識(shí)出版社，1995年12月版，第398頁。)

1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，將其所轄之縣劃歸天津市管轄，在同一年，國務(wù)院又批準(zhǔn)了北京、上海二市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。(注：孫學(xué)玉、伍開昌：《構(gòu)建省直接管理縣市的公共行政體制——一項(xiàng)關(guān)于市管縣體制改革的實(shí)證研究》，《中國行政管理》，2004年第3期。)

1959年9月，為了適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)要求，第二屆全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于直轄市和較大城市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，以法規(guī)形式確定了市管縣的行政體制，推動(dòng)了市管縣體制的發(fā)展。

1978年，新憲法明確規(guī)定：“直轄市和較大的市區(qū)分為區(qū)、縣”，市管縣的行政體制歷史性地載入我國憲法，中共中央以〔1982〕51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知，年末首先在江蘇省試點(diǎn)，1983年開始在全國試行。

二

市管縣體制在80年代的再度興起與前次不同，它是在人們認(rèn)識(shí)深化和現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上實(shí)施的。改革開放以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村改革和以搞活國有企業(yè)為主的城市改革，分別從不同側(cè)面對(duì)原有的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行重塑，而擺在兩者面前的發(fā)展阻力便是城鄉(xiāng)分治的局面。就農(nóng)村而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革使原本隱性的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯性化，急需從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也需要來自城市的技術(shù)、人才、設(shè)備和資本方面的支持；就城市而言，其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在原材料、消費(fèi)市場(chǎng)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換在空間上受到嚴(yán)格的限制。另外，從行政體制上看，存在著地市并存的現(xiàn)象，不僅造成機(jī)構(gòu)重疊、領(lǐng)導(dǎo)多頭、條塊分割的局面，而且由于二者管理的對(duì)象及重點(diǎn)不同，以致人為的加劇了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)格局。市管縣體制在一定程度上打破了這種格局，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

市管縣體制在改革開放初期取得了一定的成效，具體說來有以下幾個(gè)方面：

(一) 一定程度上取消了城鄉(xiāng)對(duì)立，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國由于長期實(shí)行市、縣分治，人為造成了城鄉(xiāng)行政隔絕與經(jīng)濟(jì)壁壘，阻礙了貿(mào)易交流和資源流動(dòng)渠道，實(shí)行市管縣體制之后，城鄉(xiāng)交流擺脫了過去國家各種政策和地方保護(hù)主義的束縛，擴(kuò)大了城市與農(nóng)村的自主發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。農(nóng)村的教育、科技衛(wèi)生等得到了來自城市的支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亦在城市的幫助下，規(guī)模迅速擴(kuò)大，技術(shù)含量不斷提高，城市在支援農(nóng)村的同時(shí)，合理的組織商品流通，建立了多渠道、少環(huán)節(jié)的商業(yè)體制。

(二)推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程。社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史任務(wù)就是要在我國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化。在市縣分治的歷史條件下，工業(yè)和農(nóng)業(yè)是在兩個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)中進(jìn)行自我循環(huán)，無法利用分工的好處而求得兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，因而在有限資源的約束狀態(tài)中必然出現(xiàn)先是畸形發(fā)展后是停滯不前的結(jié)果，從而大大延緩了我國的工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程。實(shí)行市管縣之后，在一個(gè)較大區(qū)域內(nèi)形成以大城市為中心，以眾多小城鎮(zhèn)為紐帶，聯(lián)結(jié)廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，按照專業(yè)化分工和協(xié)作的原則，發(fā)展全方位、多層次、多渠道的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，徹底打破城鄉(xiāng)之間的分離狀態(tài)，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了初級(jí)工業(yè)化。城市化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的輪子之一，在過去的市縣分治體制下，城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)嚴(yán)重，城市化發(fā)展緩慢，實(shí)行市管縣之后，城市化速度大大加快，到2000年底，城市化水平達(dá)到36.09%。(注：國家統(tǒng)計(jì)局內(nèi)部信息網(wǎng)(www.datachina.com)，2001-12-04。)

(三)精簡了政府機(jī)構(gòu)，提高了行政效率。20世紀(jì)80年代初期，地區(qū)行署與所駐市機(jī)構(gòu)大量重復(fù)、人員閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，在一個(gè)地區(qū)和城市內(nèi)，往往存在地、市、縣、鎮(zhèn)幾套機(jī)構(gòu)，層次重疊、部門林立，行政工作人員越來越多，工作中互相矛盾，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)的相互支援，束縛了經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以江蘇為例，8個(gè)專署只有行政編制1633人，到1982年底，7個(gè)地區(qū)的黨、政、群機(jī)關(guān)實(shí)有編制已達(dá)9379人，1983年實(shí)行市管縣體制之后，撤銷了7個(gè)地區(qū)，增設(shè)4個(gè)地級(jí)市，地(市)級(jí)單位由14個(gè)減為11個(gè)，縣(市)級(jí)單位由68個(gè)減為64個(gè)，除南京外，其他10個(gè)市的市級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作單位由原來的1032個(gè)減為551個(gè)，減幅達(dá)47%，工作人員定編31535人，比過去減少32%。(注：“中共江蘇省委關(guān)于實(shí)行市管縣體制的情況報(bào)告”《江蘇改革與發(fā)展20年(1978-1998)》，南京大學(xué)出版社，1998年版，第488頁。)

三

市管縣體制的提出有其自身的歷史背景，它是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)出發(fā)的一種制度安排，但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步形成，市場(chǎng)替代計(jì)劃逐步成為社會(huì)資源配置的主要機(jī)制，市管縣體制的整個(gè)制度環(huán)境發(fā)生了根本性變幻，在這一深刻的社會(huì)制度變遷過程中，市管縣體制不僅逐步喪失了其重要的制度支撐，而且其制度安排本身所固有的一些局限也因制度變遷而逐漸暴露出來，最終導(dǎo)致市管縣體制的一系列制度預(yù)期趨于落空，甚至出現(xiàn)了某些異化現(xiàn)象，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了許多負(fù)面影響，具體而言主要有：

(一)全國一刀切，沒有考慮到地區(qū)差別，導(dǎo)致全國出現(xiàn)地市合并速度過快、過熱的局面。在實(shí)際運(yùn)作過程中，市管縣體制大體上有三種方式：地市合并、劃縣入市、建市領(lǐng)縣，由于升級(jí)為地級(jí)市以后，行政機(jī)構(gòu)的等級(jí)會(huì)上升，相應(yīng)的，行政人員的工資、待遇及行政地位都會(huì)提高，因此，對(duì)縣或縣級(jí)市來說，有升級(jí)為地級(jí)市的內(nèi)在激勵(lì)，它們往往不顧及自身的條件及輻射能力，通過各種途徑升級(jí)為地級(jí)市，往往并不能帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再加上交通條件不發(fā)達(dá)，很多中心城市根本無法帶動(dòng)周圍區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是，就造成這樣的局面：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣反而少，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣的數(shù)量反而多，一方面是一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢(shì)明顯、輻射功能較強(qiáng)的縣明顯偏少，存在無縣可帶的情況，自身的發(fā)展空間也受到了限制，另一方面卻是一些自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱，談不上有什么中心城市輻射功能的市都管轄著一大批經(jīng)濟(jì)同樣落后的縣，存在著帶不動(dòng)的問題。

(二)造成了城鄉(xiāng)之間的矛盾。有些地級(jí)市在工作中并不是城鄉(xiāng)并重，而是厚城薄鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)發(fā)展難以兼顧，有些城市政府只注重城市建設(shè)，把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，做一些政績工程，為城市“錦上添花”，而對(duì)農(nóng)村則不能夠做到“雪中送炭”，甚至還通過截留指標(biāo)、資金等方式來侵占和挪用用于發(fā)展農(nóng)村的資金和機(jī)會(huì)，不但沒有促進(jìn)和帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而阻礙了農(nóng)村的進(jìn)步。

(三)增加了管理層次，加大了行政成本。行政層級(jí)由中央—省—縣—鄉(xiāng)四級(jí)變?yōu)楝F(xiàn)在的五級(jí)：中央——省——市——縣(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。實(shí)踐證明，行政組織每多出一個(gè)層次，信息的傳遞就要增加一套程序，降低了信息傳遞的速度，同時(shí)還造成了信息失真失落率的提高，影響了行政效率。

(四)形成虛假城市化。根據(jù)國際通用標(biāo)準(zhǔn)，城市作為一個(gè)涵蓋城市人文子系統(tǒng)、政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和公共設(shè)施子系統(tǒng)的人類社會(huì)生活的載體，實(shí)有其內(nèi)規(guī)定性的。我國由于市管縣體制一哄而起的地改市、城市合并、縣改市熱潮，盡管帶來了城市數(shù)目的急劇擴(kuò)張，卻恰恰違背了這種內(nèi)在規(guī)定性。在我國，許多市已不再是一個(gè)城市型行政區(qū)，而是以一個(gè)廣大農(nóng)村為主體的區(qū)域型行政區(qū)。

四

由于市管縣體制在發(fā)展中出現(xiàn)的種種嚴(yán)重問題，近年來，市管縣體制改革受到人們的關(guān)注。歸納起來，主要有三種觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為應(yīng)該撤銷市管縣體制，進(jìn)行省管縣。有的地方已經(jīng)在進(jìn)行試點(diǎn)，比如在浙江，除了寧波市之外，其余的縣市都實(shí)行省管縣，繞過了“市”這一行政級(jí)。中共遼寧省委決定實(shí)行“省管縣”，對(duì)進(jìn)入全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣的縣(市)賦予其省轄地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，這主要就是吸取了浙江的經(jīng)驗(yàn)，省管縣的核心是留利于縣，繞過市可以降低資金、資源被截流的風(fēng)險(xiǎn)，有利于廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行縮省，將中國現(xiàn)有的省擴(kuò)到50多個(gè)。這種觀點(diǎn)主要是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，這樣各省的管理幅度就能達(dá)到均衡，對(duì)于所轄的縣市的管理效率可大大提高。

三是認(rèn)為要加強(qiáng)和改善市管縣體制，市管縣體制之所以未發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，主要是因?yàn)樵趯?shí)施過程中存在某些人為因素，將市管縣體制的失效歸因于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完全性。在這種不完全狀態(tài)下，任何制度建立以后都不可能完全在良性發(fā)展的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)，市管縣體制同樣不能例外。因此改善的對(duì)策就是在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上，解決和改進(jìn)存在的問題，比如減少行政層級(jí)、解決市管縣體制的法律依據(jù)問題、在實(shí)踐中嚴(yán)格把關(guān)并防止刮風(fēng)現(xiàn)象等。

在筆者看來，問題的關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變。無論是繼續(xù)市管縣體制，還是撤銷市管縣體制，都要以轉(zhuǎn)變政府的職能為核心，否則任何體制都有可能偏離原先預(yù)設(shè)的結(jié)果。地方政府容易憑借行政權(quán)力去干預(yù)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，阻礙市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。地方政府通常基于地方財(cái)政收入最大化和短期政績最大化的理性選擇，容易與同樣追求利益最大化的企業(yè)結(jié)成一種關(guān)系緊密的利益共同體，為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，往往不顧宏觀利益，容易出現(xiàn)地方主義，出現(xiàn)“打假”難以深入的情況。要消除這些現(xiàn)象，就要確立一種觀念，即不要把政府當(dāng)做主要?jiǎng)恿Γx予地方政府一種消極的思維，而不是一種積極的旨在強(qiáng)化自身行政領(lǐng)導(dǎo)和行政干預(yù)作用的思維。否則，在政府職能和政府運(yùn)作方式還很不規(guī)范、地方政府還在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行強(qiáng)有力的行政干預(yù)的前提下，即使實(shí)行在浙江省很有效的“省管縣”體制也可能并不理想，即有可能造成縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的剝削與掠奪，地級(jí)市做不好的事情，縣及縣級(jí)市就未必能做得好。

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〔責(zé)任編輯：王 柏〕