完善我國在貿易自由化中環境保護立法的戰略思考

摘要：當今世界，貿易與環境問題逐步具體演變成為貿易體制與環境措施之間的關系問題，如何實現環境保護與貿易自由的相互協調，使貿易環境措施既不影響環境保護又不妨礙貿易自由，一直以來是世界各國和地區關注和研究的重要問題。本文旨在對我國的環境保護政策與立法狀況進行有針對性的審視和檢討，提出中國加入ＷＴＯ后調整與貿易有關的環境保護法律制度的戰略目標和舉措。

關鍵詞：環境；貿易自由；環境保護法律制度

中圖分類號：Ｄ922．6文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）04－0132－04

一、貿易自由化中的環境狀況

貿易對環境的雙重影響表現在：一是貿易改變了環境。由于國際貿易的開展，加速了對環境的破壞，環境狀況趨于惡化，人類生存空間受到威脅，人類無奈自食接踵而來的生態環境持續惡化的苦果。二是貿易與環境保護的根本目的是一致的。貿易的目的是維護一個公開的、無歧視的和公正的多邊貿易體制，同時要提高人類的生活水平和根據可持續發展的目標最佳地利用世界資源①。環境保護的目的是改善所有人的生活水平，更好地保護和管理生態系統，爭取一個更為安全、更為繁榮的未來②。因此，環境與貿易相互制約又相互促進。

隨著經濟全球化和貿易自由化程度的日益加深，人們逐步意識到了跨國污染問題，并對這類問題著手進行分析。同時，經濟全球化的發展，極大地影響了世界生產格局和消費模式，需要重新打造出貿易國之間的均衡。全球化也使一些過去的國內環境政策問題慢慢形成了多邊化趨勢。貿易自由化的加深使環境保護者與自由貿易者之間的矛盾凸顯出來，二者對自然生態環境的認識存在截然不同的觀點。過去，貿易政策與環境保護政策基本上是在兩個相互獨立的范圍內運行的，現在環境政策越來越多地影響到國際貿易，國際貿易對環境保護也產生了一定影響，貿易與環境問題逐步具體演變成貿易規則與環境法規之間的關系問題。換而言之，貿易政策和環境政策如果相互協調，就可促進貿易的健康發展，而且能促進環境保護；反之，環境保護和貿易發展若沒有合作、協調統一，就不可能實現可持續發展，不考慮環境因素的貿易與發展將是脆弱和短暫的，不注重貿易與發展的環境保護將禁錮人類前進的腳步。環境政策措施與貿易規則雖屬于不同的法律范疇，在處理環境與貿易問題時，各有不同的出發點與側重點，但終究要服從人類所追求的可持續發展價值目標而進行變革。無論是環境措施中的貿易限制還是貿易規則中的環境措施，就現行體制而言，如何更好地協調以促進世界的可持續發展是影響人類生存與發展的關鍵。既不能用那些不符合市場經濟規律的借口制約各國特別是發展中國家的經濟發展，也不能放任自由貿易加速環境惡化。建立在科學和規范基礎上的環境措施和貿易規則必須協調統一在一個開放的國際法律體系中。

為此，各國都有提出解決兩者矛盾的平等機會，有權表明其正當要求與主張，國際社會關鍵是要在推動自由貿易與促進環境保護之間尋求一種平衡機制，以環境保護促進貿易的發展、以貿易的發展推動環境保護是協調貿易與環境相互關系的根本要求。科學的立法當然需要準確的數據和可靠的結論，但由于各國經濟技術水平存在巨大的差異，因此，不同的國家不可能適用統一的標準，制定和實行某一項環境政策，應謹慎地從歷史、現實的角度考察各方面的情況，且須經過周密的科學論證，唯有如此，才能找準環境問題的關鍵，并對癥下藥。

二、中國協調自由貿易與環境保護關系的現實性分析

（一）國際社會要求各國的自由貿易和環境保護協調發展的趨勢

1992年聯合國環境與發展會議通過的《里約環境與發展宣言》指出：“為了更好地處理環境退化問題，各國應該合作促進一個支持性和開放的國際經濟制度，這個制度將會導致所有國家實現經濟增長和可持續的發展。為環境目的而采取的貿易政策措施不應該成為國際貿易中的一種任意或無理歧視的手段或偽裝的限制。應該避免在進口國家管理范圍以外單方面采取對付環境挑戰的行動。解決跨越國界或全球性環境問題的環境措施應盡可能以國際協調一致為基礎”。在此原則指引下，《里約環境與發展宣言》及《21世紀議程》基本勾勒出處理環境與貿易關系問題的基本框架：一是在國際層面上需要促進建立一個開放的、非歧視性的、公平的、安全的、可預測的、符合可持續發展目標并能使全球生產按照比較優勢得到最佳分配的多邊貿易制度，使所有國家特別是發展中國家能夠改善其經濟結構，并通過可持續的經濟發展，提高人民的生活水平。同時要考慮到環境方面的問題，促進和支持可以使經濟增長和環境保護相輔相成的國內和國際政策，制定保護環境的政策，使世界貿易進一步自由化和擴展③。二是在國家層面上，要求各國制定有效的環境立法，環境標準、管理目標和優先次序應該反映它們適用的環境與發展范疇。

基金項目：廣州市社會科學界聯合會第八次資助社會科學研究項目（ＧＳＬ020283）。

在經濟全球化時代，尤其是加入ＷＴＯ之后，環境與國際貿易問題必將對我國對外貿易及經濟的發展產生不可忽視的影響。國際社會要求各國的自由貿易和環境保護同步發展。《關貿總協定》第20條規定：“對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制”，它們應采取或實施“為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施”和“與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”。各國應遵守《對貿易的技術性障礙的協定》（以下簡稱ＴＢＴ協議）和《適用衛生和植物檢疫措施的協定》（以下簡稱ＳＰＳ協議）有關規定，如各國在制定技術性規章或采取衛生或植物檢疫措施時，應遵守現有的國際標準。馬拉喀什會議還制定了一份《環境與貿易工作規劃》，由世貿組織中的貿易與環境委員會負責實施。由此可見，各國的自由貿易與環境保護，必須協調一致或者環保措施先行，走可持續發展道路。

目前中國人均資源占有量已遠低于世界人均占有量，中國的環境污染狀況已經達到或接近上世紀五六十年代發達國家公害泛濫的程度，污染面蔓延到了農村。今天嚴峻的環境危機和環境壓力已經向我們發出了警示，如再不改變粗放型的經濟增長方式，再不加強環境管理，堅持走可持續發展的道路，環境將面臨嚴重的危機。在可持續發展的世界潮流下，我國不能逆潮流而行。我國進行自由貿易時，必須嚴格執行國際標準，從產品的生產原料、制造過程、運輸倉儲、回收處理及對本國和鄰國產生的環境影響等各方面都要按照國際標準；我國的國內立法要在本國內外貿易發展的基礎上，制定與環境保護國際標準相一致的法律法規；環境立法較強的國家，自由貿易應與關貿總協定的規定一致，環境立法較弱的我國要進入世界自由貿易領域，必須修改國內法，使國內法與國際標準一致，遵守國際規定和標準，履行國際環境保護義務。

（二）目前中國貿易的環境政策與環境立法狀況

自改革開放以來，中國的國民經濟持續快速發展，對外貿易額持續增長。我國從實際情況和國家利益出發，研究貿易與環境資源問題，采取了相應的對策：第一，積極參與了國際環境與貿易政策的調整。ＷＴＯ主要致力于促進貿易自由化，同時它對環境問題的關注也日益增強。在農業協定、貿易技術壁壘協定、服務貿易協定以及有關知識產權的協定中都有了保護環境，促進可持續發展的條款。我國已經和正在密切關注國際貿易與環境政策的相互影響，積極采取對策，促進國際合作，維護國家利益。除了積極參與聯合國環境規劃署、世界貿易組織的貿易與環境問題的討論，我國還認真地履行已加入的國際環境公約，并積極參與了國際環境與貿易政策的調整。第二，改善了產業和產品結構政策。隨著經濟和科學技術的發展，我國已經在很大程度上扭轉了以出口原材料和初級產品為主的局面，盡量利用我國豐富的人力資源，發展勞動密集型產業和產品，以適應國情，保護環境資源。第三，加強了企業環境管理。環境管理已經成為現代企業管理的一個重要組成部分。在現代企業環境管理領域有三個重要的方面應該引起我們的注意：推行國際環境管理標準，即ＩＳＯ14000標準；推行清潔生產；推行環境標志制度。第四，逐步實現環境資源成本內部化。實施環境資源成本內部化是污染者支付原則的要求，也是針對國際貿易與環境資源領域出現的新問題需要采取的政策措施。我國非常重視研究和推進環境資源成本內部化工作。例如，我國的排污收費制度規定，排污費可以計入生產成本，這實際上就是一種環境資源成本內部化的政策。此外，一些地區開始征收環境資源補償費、生態環境補償費、二氧化硫排放費等試點工作都是為了研究、制定和完善環境資源成本內部化政策。

適應與國際接軌新形勢，完善與貿易有關的環境立法是我國走向國際環境市場，與國際規范接軌的戰略需要。雖然我國現已頒布7部環境法、14部資源管理法和400多項環保規章及標準措施，就立法層面上基本形成了法治框架，但針對ＷＴＯ協議的原則條款，特別是與環境有關的規定及國際環保公約，根據國際環境與貿易政策協調發展的新形勢，需要全面開展法規清理工作。要適時做好廢改立工作，進行管理制度和機制的創新設計，尤其是盡快完善貿易中的環境保護法規。

再者，中國是一個環境貿易市場極具潛力的國家。環境貿易，是指以環境物品與服務為內容的貿易活動。這些物品與服務涉及到末端控制與治理以及潔凈技術、潔凈產品。盡管中國環境產業以及它所依賴的環境技術都十分薄弱，中國入世以后國外的環境設備與技術必然會對中國環境市場產生沖擊，但從長期看，將推動中國環境產品和環境技術的更新與創新，推動外資直接進入中國的環境產業，促使中國環境產業加速改革，真正按市場規律運行，提高競爭力。環境產業將成為中國貿易發展的一支重要的驅動力量。但是，我們也不能忽視，作為發展中國家，我國在入世后將面臨ＷＴＯ成員國，特別是發達國家以環境保護為借口設置新的貿易壁壘所帶來的嚴重挑戰。這些新的貿易限制措施主要是指發達國家以環保為借口實施環境關稅、環境標志、環境補貼、環境標準、衛生和動植物檢疫措施等。這些環境制度和環境措施的實施，在多邊貿易體制中并沒有明確的規定予以限制，因此，對發展中國家的貿易限制十分明顯。同樣，入世以來，我國也面臨這些貿易限制措施的挑戰。

因此，我們必須進一步研究和利用ＷＴＯ的環保條款，借鑒世界各國和區域在貿易的環境保護法律制度方面的先進經驗，建立和完善我國的貿易環境法律體制，充分利用貿易環境政策來保護我國的國內市場。目前，我國已經初步建立了可持續發展的法律、法規、政策協調體系，包括環境保護法、自然資源管理法、環境保護和資源管理行政法規、與可持續發展有關的其他法律法規、各類環保標準、地方有關環保和資源管理法規及國際環境協定。這些法律法規中，有30多項環境法律法規中的環境措施與貿易有關，7項環境法規中含有與環境有關的貿易措施。但是，現行的投資、進口等方面的法規、政策中很少涉及到環境保護，對外國產品和外國投資企業的環境要求也不高，這既不利于保護人民的生命健康，也不利于保護我國的生態環境。因此，用綠色政策來完善我國的現行貿易政策是十分必要的。

綜上所述，根據國際環境與貿易協調發展的新形勢，我國的環境立法工作在以下幾個方面有待進一步加強：第一，加強與國際標準組織和有關國家的交流和磋商，吸收和借鑒其在環境標志與環境標準管理方面的立法經驗，通過國內立法程序加以確認，并出臺適于我國推廣使用的環境標志、ＩＳＯ14000環境管理體系的配套實施法規。第二，制定和完善防止國外對我國進行“生態侵略”方面的法規。第三，重視經濟手段，引入市場機制，完善環境監管制度。如逐步建立環境成本內在化、環境稅收制度等，加強環保市場化政府宏觀調控法律機制的建設。第四，填補法律空白，消除立法盲區。基于我國政府的入世承諾及有關環保公約的要求，盡快將涉及人類健康、動植物生命安全、公共安全產品強制性認證以及全球環境保護等方面的立法工作提上日程④。

三、完善我國在貿易自由化中環境保護立法的目標和舉措

（一）總體目標

為了應對加入世界貿易組織（ＷＴＯ）后的機遇和挑戰，減少我國進出口貿易中對生態環境的影響，全面促進我國對外貿易的健康發展，國家在“十五”期間實施了《國家綠色貿易行動計劃》，該計劃設定的目標是：充分發揮政府環境政策引導和綠色服務功能，建立環境與貿易的政府部門協調機制，提高進出口型企業和產品的綠色政策支持力度，以國際市場為導向，加快建立綠色產品出口生產基地，促進國內產業結構的綠色化升級。初步建立適合我國國情的綠色環境標準體系，提高我國出口型企業和產品的環境競爭力。實現我國出口產品中綠色產品的比重有明顯的增加，在盡快實現由貿易大國向貿易強國的跨越的同時，初步探索出一條可持續發展的國際貿易之路。《國家綠色貿易行動計劃》是可持續發展戰略思想在對外貿易領域的具體體現，是我國對外貿易工作的重要戰略舉措。據此，我國目前實施可持續發展戰略的具體政策手段主要從四個方面入手：首先，遵循市場規律。即利用市場與價格的關系來合理配置資源，具體包括征收環境稅和資源使用費、提供專項補貼。與那些直接管制的手段相比，這有利于增加政府的財政收入。其次，創建市場機制。由于環境資源與服務市場的缺乏，因此有必要創建這類市場。創建市場的措施很多，如明確產權、建立各種國際補償制度、建立可交易的許可證和排污權制度等。再次，制定和實施環境法律法規。具體包括標準、禁令、許可證及配額等。它們通常是解決環境問題的有效方法，在某些情況下甚至是實現公共政策目標的惟一可行的手段（如對危險廢物的控制）。但是，這種方法需要依賴強有力的監督和執行措施，才能確保其政策目標的實現。最后，鼓勵公眾參加環境管理。要做到信息公開，使消費者能夠基于更充分的信息作出選擇，從而更多地購買和消費有利于環境的產品和服務；要鼓勵公眾廣泛參加到可持續發展的活動中去，如在重大項目的環境評價中開展公眾聽證，以提高公眾的環保意識⑤。在制定可能影響貿易的環境政策時，需要全面考慮世貿組織所規定的貿易原則，如國民待遇原則、非歧視原則和透明度原則等，盡量在達到環境目標的同時也有助于貿易政策目標的實現。正如世貿組織對待環境與貿易問題的原則和立場表明的：一方面承認締約方有權自行制定本國的環境管制措施；另一方面這些環境管制措施不應對貿易自由化進程產生負面影響。因此，環境政策的制定和執行不能構成對貿易的變相限制，這是我們應當把握的一個重要方向。

我們可初步確立分四個階段逐步實現“總體目標”。第一階段，完成我國對外貿易綠色管理體制由計劃型向市場型的初步轉變；第二階段，形成新型的對外貿易綠色技術性措施體系，全面提高環境標準的市場適應性；第三階段，顯著提升我國對外貿易綠色技術標準工作在國際標準化領域中的地位；第四階段，建立一整套我國對外貿易中的環境保護法律制度。

（二）戰略舉措

1． 適應出口貿易需要，調整我國的標準結構。目前以國家標準為主體，行業標準、地方標準和企業標準相互協調配套的標準化體系，改變了我國無標生產的狀況。但是，我國的標準結構和內容只能滿足國內市場需要，而不是國際貿易型標準，很難適應國際市場的要求。另外，我國原標準體系又以單一性強制型標準居多，推薦性標準少，其結果是不能靈活面對變幻莫測的國際市場和多品種小批量的需要。因此，調整標準結構，是貿易與保護環境到達“雙贏”的關鍵舉措。

2． 重視綠色技術標準的研究與實施。我國目前相對落后的貿易綠色技術標準，既不利于我國產品質量總體水平的提高和經濟秩序的規范，也不利于我國高新技術產業的長遠發展，特別是一些涉及國家安全、環境保護，已成為制約我國國民經濟可持續發展的關鍵因素。為此，作為貿易綠色技術標準整體水平相對落后的國家，我國必須加大資金投入，發揮政府、研究機構和企業的作用，深入研究國外技術標準的總體狀況和發展趨勢，制訂一批事關國計民生和高新技術發展的重要對外貿易綠色技術標準。

3． 充分利用ＷＴO/TBT有利條款，構筑自己的綠色技術標準門檻。完善綠色貿易保護體系，是世界各國保護國內市場和產業發展的一慣做法，WTO/TBT協議也承認各國技術性貿易措施存在的合理性和必要性，允許各國根據自身特點如地理條件及消費習慣等制定與別國不同的技術標準。我們也要采用國際通行的做法，為保障我國的正當目標和適當的保護水平而設置必要的綠色技術標準門檻，將一些我國企業能夠達到而外國企業難以達到或我國國情特有的技術指標制定成國家標準，特別要加強有關國家安全、人類安全與健康、動植物安全與健康、防止欺詐行為、保護環境等方面的技術標準與法規的制定，防止不符合我國技術法規要求的商品流入國內，以達到保護國家利益、保護民族工業和消費者權益的目的。

4． 認真研究和積極推廣使用國際標準。國際標準，特別是ＩＳＯ（國際標準化組織）、ＩＥＣ（國際電工委員會）、ＩＴＵ（國際電信聯盟）三大組織所制定的標準，反映了國際上先進的科技水平，代表著一定的質量水平，得到各國的認同，成為國際級別上的協調標準和處理貿易糾紛的重要基礎。采用國際標準，不僅能給本國帶來巨大的經濟利益，使生產更加便利，也更容易了解市場需求，打破技術性貿易壁壘。ＷＴＯ明確規定：技術法則、標準和合格評定程序的制定，都應以國際標準機構制定的相應國際標準、法則或建議為基礎。因此，我國作為ＷＴＯ成員國之一，采用國際標準不僅是我們應盡的義務，而且也有利于提高我國的技術和管理水平，有利于突破他國的技術壁壘，有利于我們參與國際化生產分工和全球貿易競爭。

5． 積極參與國際標準化活動，參加國際標準的制訂、修訂工作。WTO/TBT協議要求成員國積極參與國際標準的制訂、修訂，發展中國家由于受資金和人才資源的限制，參與國際標準的實質性制定活動極其有限，發達國家基本上控制了國際標準的制定權。我國參與國際標準的起草工作極少，只占1．8％，這與我國經濟大國的地位極不相稱。我們要認真研究發達國家標準化工作的動態，積極參與和承擔ＩＳＯ秘書處的工作，組織更多的標準化專家參與國際標準的制定工作，鼓勵企業參與各種國際標準化組織活動，把我國的一些意見和要求充分反映到國際標準中去，為中國產品順利進入國際市場創造條件。通過直接參與國際標準的制訂和修訂工作，也可及時了解國際上相關產業發展的最新動向，有利于將我國關于貿易的綠色技術標準納入國際標準。

6． 加強對綠色技術法規制定工作的統一管理。我國在加入ＷＴＯ有關質檢工作內容的多邊承諾中規定，“國家質檢總局負責中國所有的與合格評定有關的政策和程序，其他政府部門和機構在發布其制定的合格評定政策和程序前須經國家質檢總局批準”。目前，我們的貿易綠色技術法規制定還不統一，制定部門多，程序各異。國家質檢總局要承擔起歸口管理技術法規的任務。在充分考慮中國立法現狀并借鑒國際經驗的基礎上，建議由國務院組織制定一部對外貿易綠色技術法規制定方面的部門規章，對下列問題進行明確規定：（1）國務院授權國家質檢總局統管綠色技術法規的管理工作。國家質檢總局可授權其他政府部門和機構在各自分管的范圍內起草、制定綠色技術規定、規章。（2）確定經國家質檢總局授權制定技術法規和合格評定程序的部門名錄，并根據中國加入ＷＴＯ有關質檢工作內容的多邊承諾中的規定，向WTO/TBT委員會提交中國制定技術法規和合格評定程序的政府機構和非政府機構的名錄。（3）綠色技術法規的發布程序。各部門在起草綠色技術法規、規章時，應首先報國家質檢總局備案，說明制定綠色技術法規的必要性、科學性、合法性等，以便向ＷＴＯ及其成員通報，接受咨詢，并根據成員的反饋情況進行修改。技術法規的發布應嚴格履行審批手續，根據國務院的規章備案規定向國務院法制辦備案，并同時提交國家質檢總局，由國家質檢總局統一向ＷＴＯ及各成員通報。（4）根據ＴＢＴ的規定，綠色技術法規的形式可以是法令、指令、條例等，但為統一和規范，建議除國務院制定的綠色技術法規以條例形式出現外，各部委和省級政府制定的綠色技術法規統一以規章形式發布，使我們的技術法規更有權威性。

注釋：

① 中國環境報社編譯《邁向21世紀——聯合國環境與發展大會文獻匯編》，中國環境科學出版社1992年版，第203頁。

② 周珂、王權典：《我國入世后環境與貿易問題的法律審視》，《法學家》2002年第5期。

③ 全國人大環境保護委員會辦公室編《國際環境與資源保護條約匯編》，中國環境科學出版社1993年版，第238頁。

④ 《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，中國環境科學出版社1994年版，第36頁。

⑤ Ｋ·哈密爾頓等：《里約后五年——環境政策的創新》，張慶豐等譯，中國環境科學出版社1998年版，第9頁。

（責任編輯劉龍伏）