戰后五十年臺灣政治行政架構及經濟促進功效淺析

摘要：戰后，中國臺灣在國際經濟產業結構大調整的背景下，利用其勞動密集型產業的相對優勢，以外向型經濟發展戰略為導向，使經濟走上了發展的快車道。與此同時，臺灣政治經歷了一個權威主義政治特點的軍事戒嚴體制統治時期。帶有強人政治特點的政治行政架構與起飛的經濟發展過程之間是否具有因果聯系？本文試圖對此給予理論說明。

關鍵詞：中國臺灣；經濟起飛；權威主義政治

中圖分類號：Ｋ291文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）04－0099－05

1949年至2000年，是臺灣政治經濟發展的一個比較完整的周期。

政治上，臺灣經歷了一個權威型政治統治時期，雖然臺灣于1987年基本結束了戒嚴體制，并在2000年實現了政黨政治的實際運作，但這十數年明顯地帶有過渡性特點，仍然沒有完全擺脫強人政治的軌道。

經濟上，在戰后世界經濟產業結構大調整的背景下，臺灣利用勞動密集型產業在國際分工中的相對優勢，以外向型經濟發展為導向，抓住了經濟發展極為有利的機遇。經過長期持續高速發展后，臺灣已經進入世界新興工業化國家和地區的行列。

按照西方制度經濟學的理論，經濟發展過程中制度的作用大于技術的作用，臺灣過渡型的政治行政架構與驕人的經濟發展業績不甚協調地統一在這50多年的時間中，那么，帶有強人政治特點的政治行政架構與起飛的經濟發展過程之間是否具有因果聯系？本文試圖對此作點理論分析。

一、戰后臺灣政治行政架構的性狀及特點

1949年5月20日零時起臺灣戒嚴到1987年7月15日宣布在臺灣地區解除戒嚴，并于1992年11月6日又宣布金門、馬祖解除戒嚴，使臺灣有40多年時間處在“戒嚴體制”。

1950年3月，蔣介石在臺北恢復“總統”職位后，即以中華民國“法統”來恢復和構建國民黨在臺灣的政治行政機構。“法統”的主要構成部分是 “中華民國憲法”和多次增訂的“動員勘亂時期臨時條款”。“中華民國憲法”規定了臺灣的現行中央政治行政體制由國民大會、總統、行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等機構組成。而“臨時條款”則容許國民黨當局以“非常時期”為由，頒布戒嚴令和一系列有關法令和法規，以長期的軍事戒嚴來凍結臺灣民主程序的運作，剝奪臺灣民眾的基本民主權利。從形式上臺灣是個憲政社會，國民黨南京行憲政府的全套憲政的組織機構和程序都完整無缺的搬移到臺灣。但實際上在臺灣政治生活中真正發揮作用的是“臨時條款”中的若干限制性規定和與“戒嚴令”有關的法令、法規和條例等。它決定或左右著全部憲政的組織機構和程序，使臺灣憲法在特定時間形同虛設。

戰后臺灣政治體制形式上歸于資本主義憲政類型，但實際上屬于權威主義政治的范疇，其政治行政架構的設計所依據的法統既體現了歷史延續性的特點，又強烈地表現了現實的政治需求，同時，從歷史傳統和文化層面上，也表現出西方和東方政治價值的沖突和矛盾。

將戰后臺灣政治行政架構歸于權威主義范疇，這是因為：

第一，臺灣當局在政治體制的權力結構構建上，突出行政主導地位，模糊分權和制衡，使行政首腦高度集權。

臺灣的“總統”處于權力結構的中樞地位。按照臺灣的“憲法”規定，臺灣的中央行政體制為議會內閣制，“總統”在其政治設計中，雖然貴為國家元首，對外代表中華民國，對內統帥陸海空三軍，但不兼任行政首腦，只能連選連任一次，是一個權力受到很大限制的政治人物，其規定權力多數不能單獨行使，而要受到立法院和行政院的制約。但同時《動員勘亂時期臨時條款》又賦于“總統”以“不受憲法有關條款限制的”緊急處置權，而且還規定：“總統為適應動員勘亂需要，得調整中央政府之政府機構，人事機構及其組織”；“總統得設置動員勘亂機構，決定動員勘亂有關大政方針，并處理戰地政務”①；“動員勘亂時期‘總統’‘副總統’得連選連任，不受憲法第47條連任一次之限制。”②使“總統”在立法行政方面具有特殊權力，并成為超越制度制約的強權人物。臺灣“總統”蔣介石正是依此權力，以令代法，不經過立法院，徑自頒發《動員勘亂時期國家安全會議組織綱要》（1967年2月）、《人事行政局組織規程》（1967年7月）和《國家安全局組織規程》（1967年10月）。設立以總統為主席，副總統、行政院長、副院長、國防部長、外交部長、財政部長、經濟部長、參謀總長參加的“國家安全會議”，輔助“總統”決定非常時期的各方面的大政方針，該會以戰時內閣自居，決定勘亂時期內政外交大事，行政院則很大程度成為“國家安全會議”的執行機構，“總統”成為事實上的行政首腦。總之，通過這些“法律條令”，“總統”蔣介石獲得了不受“憲法”限制的“緊急狀況處分權”、“連選連任權”，并被授權可隨時宣布臺灣地區處于戰時動員狀態。

第二，在政黨制度的設計與運作上，臺灣與當代西方民主制度的政黨政治的基本內涵相背離，搞權威主義政治的一黨獨大。

現代政黨制度是西方民主政治的一個重要組成部分，政黨輪流執政是權力制衡的一個重要方面。臺灣作為憲政之區，政黨政治與五權憲法從理論上說是并行不悖的。臺灣政壇雖然有國民黨、青年黨和民社黨等多黨并存，但在動員勘亂的“非常時期”，卻長期維持國民黨高度集權的“一黨專政”的政黨格局。青年黨和民社黨被置于一種可有可無的地位，其政治制衡的功效完全無法發揮，僅僅起一種憲政裝飾品的作用。一個典型的例子就是在1954年2月舉行的臺灣第一屆“國民大會”第二次會議上，進行憲政換屆選舉。國民黨的正副總統候選人是蔣介石和陳誠，為了避免國民黨在自拉自唱的政治獨角戲中的尷尬處境，裝點民主政治的門面，國民黨授意民社黨推出其代主席徐傅霖為“總統”候選人，石志泉為“副總統”候選人，為國民黨伴選。③另外，在戒嚴政體下，由于長期實行黨禁并嚴厲抑制非國民黨政治勢力的發展，使臺灣無法產生新的政黨，所以政壇上就形成了國民黨一黨獨大的政黨格局。

第三，西方民主制度的基石——選舉制度在臺灣的的政治制度中僅僅是一種點綴，名存實亡。

選舉制度之所以被稱為西方民主的基石，其原因為：其一、普選輪換制表達了民眾的意志，體現了人民主權的民主思想；其二、它賦于了西方資產階級民主政權以合法性的依據。然而，如此重要的選舉制度在臺灣政治中卻因為“法統危機”而出現其內涵的嚴重異化。

臺灣的普選主要是三個“中央民意機構” （即“國民大會”、“立法院”和“監察院”）代表的選舉，依照“中華民國憲法”規定，“立法委員”任期3年，“國大代表”和“監察委員”任期6年。國民黨退臺后，憲政政體的合法性因偏于中國的東南一隅而發生疑問。如果按照臺灣“憲法”的規定，三個“中央民意機構”的代表和委員應該在全國范圍內選舉才屬有效，但隨之遷臺的三個“中央民意機構”已經無法再進行全國性的改選，為了補救任期危機，延續“中華民國法統”，臺灣當局不敢再搞換屆選舉，1948年選出的第一屆“國大代表”、“立法委員”和“監察委員”的任期都無限延長，達43年之久，“國民大會”“立法院”都因此被世人恥笑為“萬年國會”。在40年的戒嚴體制時期，臺灣沒有進行過全體民眾參加的普選，臺灣“中央民意機構”代表的普選輪換制變成了終身任職制。

在戒嚴體制時期，臺灣當局全面實施軍事管制，凍結了“憲法”規定給民眾的基本的民主權利。政黨政治所需要的自由選舉被取消，雖然也有“中央民意機構”成員的遞補選舉和增額選舉，但它除了為現實政治服務的功利性目的外，已經完全失去了孫中山設計的民權主義選舉制度的原本含義。

二、戰后臺灣政治行政體制形成原因的幾點分析

1． 面對中國人民解放軍咄咄逼人的軍事攻勢，臺灣當局感到了莫大的生存壓力

1949年3月，中共中央發出“中國人民一定要解放臺灣”的號召。1950年4月，中共中央再次發出指示，提出“解放臺灣為全黨最重要的戰斗任務。”④接著華東軍區，第三野戰軍前委發布了《關于攻臺準備工作的指示》。1950年6月，毛澤東指定由粟裕負責組織臺灣戰役，福建前線集結了15萬兵力的精銳部隊進行水陸兩棲進攻作戰的訓練。與此同時，中國人民解放軍海軍、空軍也正式組建。如果沒有其它突發因素，解放臺灣就只是一個時間問題。

2． 面對美國杜魯門政府一度準備實施的棄臺政策，臺灣當局感到極度的恐慌

1948年秋冬，當美國準備實施從中國內戰中脫身政策時，先是制定了防止臺灣“失陷”的方針。但這個方針只是提出了“通過外交和經濟手段，防止共產黨統治臺灣”，并不建議政府出兵。1949年10月6日，美國國家安全委員會作出決定，不贊成美國出兵占領臺灣。1949年10月底，美國國務院和軍方以麥克阿瑟和國防部長路易斯·約翰遜為代表的“鷹派”在是否放棄臺灣問題上發生重大分歧。前者主張正式考慮“放棄”臺灣，后者要求立即向臺灣提供軍事援助，以防止其“失陷”。⑤杜魯門總統在對峙中，支持了國務卿艾奇遜放棄臺灣的方案。1950年1月5日，杜魯門正式就臺灣問題發表聲明，重申《開羅宣言》、《波茨坦公告》中關于臺灣歸還中國的規定，聲明表示對于已經正式遷到臺灣的國民黨政權不給予任何支持或援助。1950年5月，當中國人民解放軍解放海南島和舟山群島后，美國曾經秘密向菲律賓總統季里諾詢問是否愿意接受蔣介石及其國民黨高層人員到菲“政治避難”。⑥杜魯門和艾奇遜還公開聲明，朝鮮和臺灣不在美國的防御圈內。美國的對臺脫身政策與在中國內戰中的脫身政策是一脈相承的。一方面，美國先歐后亞的國際戰略，使美國不愿意在中國內戰問題上鋌而走險；另一方面，美國又想借上述臺灣政策牽制中共，阻止中蘇結盟。

蔣介石國民黨是英美派大資產階級在中國的政治代表，長期以來，又是美援的唯一承受者。美國對臺脫身政策實際上是準備放棄對國民黨政權的支持（美國對臺脫身政策在朝鮮戰爭爆發后就改變為扶蔣保臺政策），這對臺灣當局是一個致命的打擊。

3． 國民黨內強人政治的歷史傳統的影響

臺灣權威主義政體不僅是復雜的島內外特定條件下的必然產物，也是20世紀20年代以來國民黨政權中央機構歷史演變符合邏輯的發展結果，國民黨中央機構權力安排上的強人政治傳統也是一個不可忽略的影響因素。

1928年10月至1948年3月的訓政時期，隨著蔣介石在國民政府主席位子上的進退，該職務的職權也相應發生變化。這個時期，南京國民政府分為三個層次：即國民政府、五院及五院所屬的各部。國民政府主席既是國家元首，又是政府首腦，1928年10月到1931年12月，蔣介石擔任國民政府主席，其權力較之總統共和制國家的總統有過之而無不及。據1928年10月公布的《國民政府組織法》和1931年6月公布的《訓政時期約法》規定：國民政府主席由國民黨中央執行委員會選任，對外代表國民政府，兼任陸海空軍總司令，有權簽署公布法規，發布命令，提請任免五院院長、副院長、陸海空軍副司令及各部、會長官。

1931年12月，蔣介石的國民政府主席由林森接任后，國民黨四屆一中全會立即修訂了《國民政府法組織法》，大大削減了國民政府主席的權力，林森接任的國民政府主席只是作為國家元首對外代表國民政府，不負實際政治責任，也不兼任陸海空軍總司令及其他職務，是一個統而不治的虛位元首。1943年8月，林森逝世，同年9月，蔣介石再次擔任國民政府主席。根據及時修訂的國民政府組織法，蔣介石又恢復了1931年以前國民政府主席的職權，并規定其任期3年，連選得連任，只到行憲國大選出總統方可解職。此時的蔣介石既為國家元首，又為行政院長，還兼任陸海空軍大元帥。⑦

1948年3－5月，“行憲國民大會”在南京召開，大會選舉蔣介石為“中華民國總統”，李宗仁為“副總統”，5月20日宣誓就職，至此，國民黨的“訓政”體制正式轉變為“憲政”體制，總統制代替了國民政府制。

如前所述，“中華民國憲法”雖然將“總統”虛位以設，但政治強人蔣介石卻通過《動員勘亂臨時條款》，使“總統” 權力超越一切中央機構之上。國民黨大陸統治時期，政治強人集權性偏好加上中國特殊的歷史背景的影響即中國儒文化中的宗法政治思想和皇權主義的長期浸潤，以及中國從秦漢開始的近2000多年的集權專制的統治傳統，決定了臺灣戰后政治行政制度的選擇無法擺脫集權性的“路徑依賴”。正是基于現實和歷史、國際和島內、軍事和政治等多重因素的相互作用，臺灣建立了民主表外、專制其中的矛盾性政治行政架構——軍事戒嚴體制。這種制度設計，表現了統治者的兩種政治意愿：從形式上，因為其繼承了大陸時期的憲政衣缽，所以它的“正統”和“合法”就得以延續；從實際上，其權威主義的內涵使蔣介石這個政治強人集權和獨裁欲望得到制度性保證，并滿足了“非常時期”形勢發展的特殊要求。

三、戰后臺灣政治行政架構對該地經濟起飛的特殊作用評價

在現實和歷史諸多因素的交相作用下，臺灣軍事戒嚴體制應運而生。朝鮮戰爭爆發后，美臺恢復盟友關系，蔣介石曾經幻想利用第三次世界大戰爆發之機，借助美國的力量，反攻大陸。形勢的發展使蔣介石無法遂愿，1958年金門炮戰后，國民黨當局放棄了“反攻大陸”的口號，確定了“重點發展經濟和經營臺灣的方針”，以圖反共復國。在經濟發展優先的政治戰略指導下，臺灣權威主義政治體制發揮了如下的作用：

1． 用強制性的非民主方式確保了臺灣近40年的社會穩定

國民黨退守臺灣后，處在內外交困的極度危機之中，為了茍延殘喘，臺灣當局建立了軍事戒嚴體制。應該承認，軍事戒嚴體制屬于一種強人政治的類型，它通過暴力和強制來實現政治控制，嚴重地踐踏了民眾的基本民主權力。但這種體制對臺灣戰后經濟的發展卻提供了非常重要的前提條件——即較長時期的政治與社會的穩定。

臺灣是一個承載了太多歷史災難的特殊地域。中國封建統治時期，它就是中國的一個行省，人們習慣于君君臣臣父父子子的政治秩序；近代，它淪為殖民地，日本50年殖民統治留給臺灣的政治遺產是皇民主義的專制獨裁統治；臺灣光復后，在海峽兩岸軍事對峙一觸即發的情況下，人們對于“軍事戒嚴體制”只能逆來順受。

首先，臺灣當局通過強制實施的與戒嚴令有關的30多種法規和條例，將臺灣全面置于戒嚴體制的管制之下。軍憲警特在臺灣形成了嚴密的監視網絡；實行“黨禁”、“報禁”和限制言論自由；禁止罷工、罷課、罷市和游行、示威等政治活動。臺灣軍事戒嚴體制通過上述政治強制手段向臺灣民眾宣示了參與政治的巨大危險性，從此大多數臺灣民眾對政治噤若寒蟬，將主要注意力轉移到經商和興辦實業，把發家致富作為自己畢生的奮斗目標。

其次，臺灣當局通過剝奪普通民眾政治民主權利的強制手段，平抑了經濟發展過程初中期日趨激化的諸如勞資矛盾等各種復雜的社會矛盾，使經濟發展避開了后發地區難以自發解決的很多初始性障礙，以較低的政治經濟成本順利起步。

再次，由于戰后臺灣的軍事戒嚴體制是臺海緊張的軍事對峙條件下的產物，故普通民眾對于“非常時期”的“非常體制”具備一定的容忍度；臺灣軍事戒嚴體制本質上的集權和專制特征與臺灣歷史發展中的政治統治傳統、政治文化內涵是一脈相承的；在一個以農業經濟為主體的后發地區，這種體制就具有一定的民眾承接基礎。

最后，臺灣當局在軍事戒嚴體制實施的過程中，不斷讓普通民眾從經濟發展過程中得到實惠（從經濟恢復時期對通貨膨脹和物價的平抑、農地改革時期的“三七五”減租和“耕者有其田”運動；經濟起飛階段，大規模發展的中小企業使臺灣民眾人人當老扳等經濟舉措使廣大普通老百姓直接受惠。1952年，臺灣人均國民收入只有196美元，到1975年就增長為910美元，24年翻了兩番，1986年為3688美元，12年又翻了兩番，1989年進一步增長為7512美元），從而緩解和分散了對軍事戒嚴體制的過份對抗情緒，使這一過渡性體制得以維系40年之久。⑧

2． 注重發揮行政當局在經濟建設中的主導作用，將政府和市場兩種資源配置方式相結合，推動臺灣經濟快速發展

臺灣戰后選擇的是資本主義現代化的發展道路，市場化的經濟價值取向與行政主導的集權政治相結合，充分利用政府和市場這兩種方式來進行資源配置，為經濟發展開辟了一條快車道。

作為后發地區，臺灣行政當局制定了趕超型的經濟發展戰略，在市場主體不強大，要素市場不健全和不成熟的情況下，當局一方面想方設法扶持市場主體、促進市場機制建設，另一方面，則利用政府行政權力優勢直接進行資源配置和經濟的宏觀調控。如利用產業政策，對經濟發展進行計劃和宏觀引導，并應用經濟、法律等多種手段進行資源配置，促進經濟持續健康發展。

臺灣是工業資源相對貧乏地區，戰后臺灣行政當局緊緊抓住了國際產業分工大調整的機遇，利用外部資源，以其廉價、優質勞動力的相對優勢，搞大進大出的出口加工業。與國際經濟的接軌，就必須充分發揮市場機制在資源配置中的主渠道作用。臺灣當局在20世紀60年代前，實行的基本上是一種統制型經濟管理模式，實施出口導向的經濟發展戰略后，隨著市場機制建設的日漸完善，統制經濟模式逐步向市場經濟模式過渡，市場調節的作用日漸擴大，雖然臺灣的一些有關國計民生的重要部門如金融、交通、郵電、電力、油、糖、鹽、煙、酒等，仍由官營企業事業單位或部門嚴格控制，但對其他被認為非關系國計民生的部門或行業，則較多地注意發揮市場機制作用。20世紀80年代以來，隨著經濟“自由化、國際化”的推行，臺經濟又進一步對外實行開放，臺灣當局更著重于順應市場機制，利用價格政策以及利率、匯率、稅率等經濟手段進行宏觀調控。而且對占臺灣企業總數98％的廣大中小企業出口什么產品，怎樣生產，怎樣對外推銷等，則主要由市場機制進行調節。經過長期的發展，臺灣建立了“計劃性自由經濟”，其主要特征就是用政府的力量培植和加強市場機制的功能，政府與市場密切結合，用兩支手的作用來加快經濟的發展。

3． 用行政當局的宏觀調控來保證經濟與社會的協調發展

市場機制是資源配置的最有效方式，但市場機制不是萬能的，它存在著諸多的失靈現象。臺灣行政當局在經濟起飛時期，不僅注意完善和發揮市場的作用，也重視用政府的力量盡可能彌補市場的失靈。

臺灣當局遵照孫中山的民生主義關于“平均地權和節制資本”的思想，在經濟宏觀調控的過程中，同時維持多個調控目標：如經濟增長與社會就業率的同步提高、經濟增長與物價水平的適度控制、鼓勵個人財富增長和社會收入分配的相對公平、城鄉經濟的同步發展，以及避免赤字等等。特別是在國民收入的第二次分配過程中，十分注意加強市場機制無法解決的諸如社會化醫療、保險、教育、養老等社會保障項目，同時大力建設和改善經濟發展所必需的公共設施如公路、橋梁、航空、鐵路等。

臺灣當局追求經濟與社會平衡發展的政策使得臺灣經濟發展創造了多項綜合性的奇跡：首先是經濟高速穩定發展。1952年臺灣ＧＤＰ為171．62億新臺幣（約合16．6億美元），1992年則增長為52970億新臺幣（約合2105億美元），40年時間經濟增長了308倍，2002年臺灣國民生產總值（ＧＮＰ）達到2878億美元。其次是物價平均上漲率長期低于經濟增長率。1952－1981年臺灣物價平均上漲率為7．8％，同時期的經濟增長率為8．7％，1981－1985年，物價平均只上升了1％，而同期的平均經濟增長率達7．2％，1986－1992年臺灣物價增幅穩定在3％左右，大大低于同期經濟平均增長率。第三，社會失業率長期保持較低水平。臺灣20世紀50年代失業率為5％，60年代降為3％，1970年為1．7％，1980年為1．2％，1990年為1．7％，而在同一時期的世界多數國家和地區，居高不下的失業率成為困擾經濟發展的重大障礙。第四，人均國民收入增長迅速，全社會的收入分配達到了較為均衡化的水平。1952年臺灣人均國民收入只有196美元，1976年突破1000美元，到1997年就增加到13000美元。2002年為12851美元。⑨而且據世界銀行1989年正式公布的數字，臺灣收入最高的20％的家庭與收入最低的20％的家庭之間的收入差別已經由1950年的15倍縮小到1988年的4．9倍。臺灣已經成為世界上收入分配最平均的地區之一。⑩

鑒于戰后非洲廣大發展中國家制度變遷（政治全盤西化）與經濟發展同步進行而導致政治與社會長期動蕩并使經濟停滯不前的教訓，臺灣（以及戰后韓國、新加坡）經濟發展的成功經驗表明了另一種發展模式：即后發國家和地區在經濟發展過程中應該從本國和本地區的歷史文化傳統、現實政治經濟狀況出發，循序漸進地推進政治變革。在政治現代化進程中，首先通過權威主義政治與本地的歷史、現實和民情對接，創造穩定與秩序，推動經濟快速地發展，然后向現代民主政治過渡，最終實現政治的現代化；為了求得經濟發展所需要的穩定和秩序，可以使政治的改革滯后于經濟的發展。

注釋：

①② 陳章干主編《海峽兩岸法律制度比較——行政法》，廈門大學出版社1996年版，第48、69頁。

③ 沈駿主編《臺灣各黨派與海峽兩岸關系》，華中師范大學出版社1994年版，第113頁。

④ 馬建立：《海峽兩岸關系40年》，湖北教育出版社1995年版，第50頁。

⑤ 蘇格：《美國對華政策與臺灣問題》，世界知識出版社1998年版，第83頁。

⑥ 青石：《1950年解放臺灣計劃擱淺幕后》，《百年潮》1997年第1期。

⑦ 虞崇勝主編《中國行政史》，高等教育出版社1999年版，第343頁。

⑧⑨ 范愛軍等：《臺灣經濟研究》，濟南出版社1995年版，第1－4頁。

⑩ 李實等：《臺灣收入分配考察報告》，《經濟學動態》1998年第7期。

（責任編輯張衛東）