農(nóng)村地方教育政策的價(jià)值失范分析

[摘要]通過一項(xiàng)農(nóng)村地方教育政策的分析，指出教育政策價(jià)值選擇應(yīng)該以功利主義倫理原則為基礎(chǔ)，進(jìn)而得出價(jià)值選擇的原則應(yīng)以公正無偏原則和分配普遍原則為標(biāo)準(zhǔn)，最終以農(nóng)村地方教育政策制訂的適宜的方法為歸宿，保障農(nóng)村教育政策達(dá)到應(yīng)有的效果。

[關(guān)鍵詞]教育政策，政策分析，價(jià)值選擇，失范。

[中圖分類號(hào)]G40-011.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-4634(2007)05-0394-04

1案例背景

河南某縣由于歷史遺留問題，在教師的編制管理中，存在混亂的狀態(tài)。自2001年國家頒布《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》后，2002年7月河南省編辦、教育廳、財(cái)政廳聯(lián)合頒發(fā)的《河南省中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)》中就有明確規(guī)定，并且強(qiáng)調(diào)要“實(shí)事求是，因地制宜，區(qū)別對(duì)待”[1]。于是，該縣教育局自2003年起開始著手解決教師定編問題。2006年全國各省市先后開始面向社會(huì)人員進(jìn)行了教師資格的認(rèn)定工作[2]。再次把教師編制工作推向高潮。然而，至今該縣編制遺留問題始終未得到根本的解決。近日，該縣教育行政部門再次傳來政策消息，將于2007年上半年進(jìn)行二次整編，但依然是個(gè)棘手的難題。此問題在該縣長達(dá)6年的政策背景下始終得不到根本解決，其問題根源在于該縣進(jìn)行政策過程中存在諸多問題。

2解讀

2.1教師：弱勢(shì)群體該如何承受壓力

在河南省教育廳分配定編人數(shù)之前，曾進(jìn)行了地方學(xué)生人數(shù)統(tǒng)計(jì)，其目的是合理分配教師人數(shù)名額。當(dāng)時(shí)，該縣考慮到地方政府具體利益，在沒有了解上級(jí)要求上報(bào)人數(shù)目的時(shí)，沒有實(shí)報(bào)學(xué)生人數(shù)，最終導(dǎo)致定編人數(shù)偏離實(shí)際需要，人為造成該縣教師隊(duì)伍少數(shù)弱勢(shì)群體的形成。而后，官方解釋為，河南省教育廳編制名額不足，正在進(jìn)一步申請(qǐng)。

諸如此類為了地方政府眼前利益或者決策者個(gè)體利益，而造成弱勢(shì)群體的出現(xiàn)，在農(nóng)村教育領(lǐng)域存在著諸多現(xiàn)象。他們?cè)究梢栽谡６ň帢?biāo)準(zhǔn)下定編后，拿到翻倍工資，而且這是第一次教師工資調(diào)整，其前后的工資待遇相差甚遠(yuǎn)。比如一個(gè)剛剛進(jìn)入小學(xué)的教師，其工資是400左右，而如果正常定編后可拿到800左右。這對(duì)于農(nóng)村人民幣購買力日益相對(duì)減少的情況下，維持他們正常的生活質(zhì)量起著重要的調(diào)節(jié)作用。然而該縣隊(duì)伍必須有100多名本可以定編的教師卻不能入編，進(jìn)而陷入了生活的崩潰邊緣。用他們的話說，就是靠出身農(nóng)民的父母的田地接濟(jì)，還算勉強(qiáng)度日。在農(nóng)村素質(zhì)教育進(jìn)行不好的背景下，依然進(jìn)行著應(yīng)試教育，他們背負(fù)著沉重的工作負(fù)擔(dān)，日夜工作在教育第一線。

300多年前，孟德斯鳩曾經(jīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的學(xué)校泛濫發(fā)出了這樣的評(píng)論：我國最大弊端之一，是在小城市里開辦一些不倫不類的公學(xué)，耍手藝的也可以把兒子送進(jìn)去認(rèn)識(shí)幾個(gè)拉丁字。這不但絲毫無益于增進(jìn)科學(xué)知識(shí)反而助長無知。因?yàn)椋缭谥饕鞘兄袆?chuàng)建一些好學(xué)校是好事一樣，容忍那種不倫不類的學(xué)校繼續(xù)在小城市中存在，是危險(xiǎn)的壞事。在大城市的好學(xué)校中，年輕人可以得到純文學(xué)的教育，而小城市的學(xué)校即使手藝人和小商販脫離了他們的身份，卻又不能使他們走上獲得另一種身份的道路[3]。這是為了說明學(xué)生在不利的政策環(huán)境下，遭到生存的摧殘。而在該縣的政策結(jié)果中，不是同樣的道理嗎？他們?cè)谵r(nóng)村教育條件相當(dāng)艱苦的前提下，在教育行業(yè)掙扎、默默無聞地奉獻(xiàn)多年，他們唯一形成的生存技能就是教書育人，如今卻面臨著生活和工作的壓力，而沒有任何辦法逃脫生存的苦難，是誰把他們推向了弱勢(shì)群體，他們又該如何承受這政策變化后的生命之輕呢？

2.2政府：短視造成利益偏差

該縣在后來一系列的后續(xù)政策中，不斷利用自然減員的方式，通過政策不為的方式漸進(jìn)地解決該問題。但是，由于政府地方財(cái)政利益的考慮，往往推遲或不公開地補(bǔ)充著缺編教師。從而，產(chǎn)生的附帶政策效應(yīng)是滋生了決策者腐敗的溫床，農(nóng)村文化中的落后與愚昧促使決策者私欲膨脹，嚴(yán)重助長了不正之風(fēng)，形成惡性循環(huán)，阻止了農(nóng)村民主化進(jìn)程，這就更加重了決策個(gè)體價(jià)值的失范的可能性。

當(dāng)前，政府公共政策制定面對(duì)的一個(gè)重大挑戰(zhàn)就是對(duì)公共性的把握與堅(jiān)守。簡單地說，公共性不僅體現(xiàn)于對(duì)公眾不同利益訴求結(jié)構(gòu)性的兼顧與考量，而且要求以一種戰(zhàn)略性視野處理眼前與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系[4]。而在該縣政策出臺(tái)的過程中，決策者在進(jìn)行利益選擇時(shí)，不僅關(guān)注政府的短視利益，更關(guān)注決策者自身從中獲得的利益而無暇顧及其它，缺乏長遠(yuǎn)的考慮。其根本原因就在于，教育決策者在制訂地方教育政策過程中的價(jià)值失范的作用。

3反思

失范（anomie）一詞最初是由法國社會(huì)學(xué)家杜爾克姆所使用，按照杜爾克姆的解釋，失范“是指一種無規(guī)范狀況，或者是社會(huì)準(zhǔn)則的缺乏和含混不清”[5]。美國社會(huì)學(xué)家墨頓，在闡述失范概念時(shí)引入了兩個(gè)重要的因素，即文化目標(biāo)和制度化手段：“文化目標(biāo)是指社會(huì)依據(jù)它的規(guī)范體系認(rèn)定某些社會(huì)事物是值得存在的、有價(jià)值的東西。制度化手段是指被社會(huì)認(rèn)可為合法的獲得文化目標(biāo)的方式”[6]。墨頓認(rèn)為當(dāng)個(gè)人以正當(dāng)手段去實(shí)現(xiàn)正統(tǒng)目標(biāo)時(shí)，個(gè)人行為是符合社會(huì)要求的。當(dāng)目標(biāo)與手段不一致時(shí)，失范行為即出現(xiàn)了。我國學(xué)者楊軍認(rèn)為，失范是指目標(biāo)與手段的背離、形式與內(nèi)容的不一致。公共政策的價(jià)值“失范”就是公共政策的產(chǎn)生與存在不符合其先驗(yàn)的價(jià)值判斷前提[7]。現(xiàn)就對(duì)該縣教師編制長達(dá)4年之久，國家6年之久的背景下，反思政策效果背后的價(jià)值失范之所在。

3.1政策制訂的先導(dǎo)：目標(biāo)與價(jià)值的失范

該縣在政策之初及其過程中，其政策目標(biāo)本身不明確，價(jià)值導(dǎo)向混亂。而任何一項(xiàng)政策總有其明確的目標(biāo)，以對(duì)政策要取得的成果和完成的任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃。而由于地方政治的短視眼光的局限性，使目標(biāo)一開始就違背上級(jí)政策的目標(biāo)，而出現(xiàn)失范現(xiàn)象。當(dāng)然，目標(biāo)背后是這項(xiàng)政策打算尋求或創(chuàng)造的價(jià)值，公共政策的價(jià)值取向，就決定政策目標(biāo)體系所要解決的利益沖突范圍。所謂的價(jià)值追求，就是一種哲學(xué)中的倫理選擇問題。如果一個(gè)公共政策的制訂、內(nèi)容和執(zhí)行的目的不是為了社會(huì)上的大多數(shù)人的最大利益，而是為了社會(huì)上的小部分特權(quán)集團(tuán)，特別是為了公共政策制定者本身及其利益關(guān)聯(lián)者的利益，這項(xiàng)公共政策就違背了公共政策的先驗(yàn)的價(jià)值判斷前提，就是公共政策價(jià)值判斷前提的缺失，就稱之為公共政策的價(jià)值失范[7]。在該縣政策制訂過程中，目標(biāo)與價(jià)值都與先驗(yàn)的相違背。因此，政策制訂從一開始就注定造成政策失范的后果。歸根結(jié)底，決策者沒有選擇正確的價(jià)值導(dǎo)向，繼而決策出現(xiàn)了失范現(xiàn)象。政策目標(biāo)貫穿政策制訂的始終，對(duì)具體政策制訂起著指導(dǎo)性作用。只有選擇了正確的目標(biāo)，才能沿正確方向規(guī)劃政策方案，確定適當(dāng)?shù)男袆?dòng)計(jì)劃，并最終堅(jiān)定地付諸實(shí)施[8]。在政策制訂過程中，應(yīng)該是堅(jiān)持功利主義倫理原則的價(jià)值取向，從而選擇為大多數(shù)人的幸福的價(jià)值原則，進(jìn)而形成合理的政策追求目標(biāo)，而不是制訂有利于決策小群體的利益的政策，最終造成政策目標(biāo)和價(jià)值失范現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2政策制訂的過程：價(jià)值選擇的原則

由于農(nóng)村地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展還很不成熟，客觀上存在著不公平的環(huán)境。這就很容易造成領(lǐng)導(dǎo)意志的橫行，行政命令起主導(dǎo)作用，在政策制訂過程中，出現(xiàn)黑箱操作而使政策客體面臨的機(jī)會(huì)不平等，最終由于政策價(jià)值選擇的失范而人為地造成弱勢(shì)群體的出現(xiàn)。

該縣在教師編制政策出臺(tái)過程中，很多時(shí)候都是非完全公開式地傳播信息，政策主、客體之間獲得信息不對(duì)稱，更不用說政策制訂程序的公正方面。這就從根本上造成了機(jī)會(huì)不平等，這種不平等會(huì)阻礙發(fā)展。同時(shí)，這種不平等也造成政策決策機(jī)構(gòu)的不良發(fā)展，即不平等影響著機(jī)構(gòu)，特別是極端的政治上的不平等會(huì)使得機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)有利于精英階層獲得和凝聚租金[8]。這就為政策不公平形成了溫床，在決策者和不公平環(huán)境之間形成惡性循環(huán)現(xiàn)象。該縣政策決策者不是從公共利益出發(fā)，不是遵從功利主義原則，為增加大多數(shù)人的幸福量為依據(jù)，而是從政府利益和自身個(gè)體利益的角度選擇。因此，造成這種機(jī)會(huì)不平等的根源是政策制訂過程中的決策主體的價(jià)值選擇。可以說，政策的價(jià)值取向在制訂好的政策過程中起著舉足輕重的作用。政策制訂者必須找到一種途徑，將有關(guān)平等的問題納入發(fā)展對(duì)話和政策設(shè)計(jì)的核心[8]。

而在進(jìn)行價(jià)值選擇前，應(yīng)該堅(jiān)持合理的價(jià)值原則，這才能夠從源頭上阻止不平等現(xiàn)象的發(fā)生。就目前社會(huì)價(jià)值主導(dǎo)環(huán)境下，在關(guān)注弱勢(shì)群體，加強(qiáng)人文關(guān)懷和公正平等的社會(huì)價(jià)值理念的追求下，應(yīng)該堅(jiān)持在不損害個(gè)體利益的前提下，盡可能地增加社會(huì)總體幸福量，即功利主義原則。因此，公正無偏原則和分配普遍原則是在政策價(jià)值選擇中必須遵循的兩個(gè)原則。公正無偏原則要求信息對(duì)稱，程序透明；分配普遍原則就要求尋找合理的倫理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)利益的合理分配，實(shí)現(xiàn)政策客體的機(jī)會(huì)平等的追求。

3.3政策客體：基層教師發(fā)言的空間在哪里

在農(nóng)村這個(gè)特殊的環(huán)境條件下，一切發(fā)展都相對(duì)落后。就民主進(jìn)程而言，由于長期的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素的滯后作用，而使政治民主化進(jìn)程落后；就決策科學(xué)化程度而言，由于農(nóng)村民主化進(jìn)程還僅僅處于形式階段，因此，長官意志還起著主導(dǎo)性作用。這在教育領(lǐng)域反映更加強(qiáng)烈，教育政策過程的市場機(jī)制作用的缺失，尤其是地方基層教師群體利益分化結(jié)構(gòu)不明顯，并沒有形成具有一定影響力的利益團(tuán)體。這種特殊性，決定了教育政策制訂過程中的“黑箱”問題，決策程序的不公正繼而導(dǎo)致政策實(shí)體的不公正。究其根源，該縣教師編制過程中，不僅政策宣傳渠道弱化，而且教師根本沒有合理的申訴渠道，更沒有機(jī)制化的問責(zé)制的環(huán)境存在。當(dāng)然，造成基層教師申訴渠道缺失的原因很多，其改善渠道也很多。這里僅就適宜農(nóng)村地方文化特色的政策制訂方法方面反思，促進(jìn)基層教師反饋渠道的暢通，同時(shí)，也促進(jìn)政策決策的民主化進(jìn)程，最終保障政策價(jià)值的導(dǎo)向作用的發(fā)揮。

教育政策的日趨復(fù)雜以及信息不對(duì)稱，使教師了解政府的決策行為非常不易，加之政府績效考評(píng)機(jī)制的欠缺，沒有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制激勵(lì)政府部門盡其所能地完善決策程序。當(dāng)所有的信息由政府收集，同時(shí)利益群體的多維需求無法暢通表達(dá)，如果再?zèng)]有非政府組織或機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，那么，當(dāng)政府的利益和政策目標(biāo)群體的利益發(fā)生沖突時(shí)，政府也會(huì)維護(hù)自身的利益[4]。出現(xiàn)政策主、客體之間溝通不暢通，這是政策價(jià)值失范的根源所在，是因?yàn)檎叩闹贫ㄕ邲]有深入到最基層的勞動(dòng)者和消費(fèi)者中尋找政策依據(jù)，沒有全心全意地站在他們的立場上去評(píng)估思考政策的影響力，也沒有一個(gè)政策評(píng)估體系來為這些政策的執(zhí)行效果進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲。更沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ǔ绦騺硪?guī)范政策制訂和出臺(tái)的流程，導(dǎo)致了目前政策出臺(tái)的隨意性[9]。要克服農(nóng)村教育政策出臺(tái)的隨意性，防范基層地方教育政策的價(jià)值失范，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義新農(nóng)村中的教育和諧發(fā)展，教育政策決策者就需要通過各種渠道，包括加大地方教育行政部門的政研人員的專業(yè)素養(yǎng)的不斷提升，同時(shí)要合理利用市場機(jī)制下的教育科研力量，從研究方法上入手。從我國決策體制的角度分析，由于我國實(shí)行統(tǒng)一政策分級(jí)決策的決策體制，各級(jí)政府執(zhí)行組織和人員為創(chuàng)造性地執(zhí)行上級(jí)政策，必須結(jié)合本地實(shí)際制定相應(yīng)的具體政策[10]。這就要求不僅是一般意義上的教育研究方法的選擇，更是在此基礎(chǔ)上的具有農(nóng)村地方本土化特色的教育政策研究方法的探究，這是實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值合理化選擇的前提。

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Analysis on Educational Value Anomie of Rural Location

Xu Guodong Zhan Yuhe

(Public Management School，South China Normal University，Guangzhou，Guangdong，510006)

AbstractPrinciple of educational policy value based on utilitarianism that is for people's happy quantity increasing by analysis of certain educational Value Anomie of Rural Location so that its value should be two principles which are justice and distributive rifeness，which its realizing path chooses right methods during educational policy design in order to value choosing realization.

Key wordseducational policy，policy analysis，value choose，anomie.