中美政府信息公開下現行文件利用的比較

摘 要：我國實行現行文件公開利用已有一段時間，但目前仍存在不少問題，與發達國家該工作相比還存在差距。我國應當通過與國外的比較，變被動為主動，尋找差距，取長補短，促進現行文件公開利用工作的完善與發展。

關鍵詞：信息公開 現行文件 比較

現行文件的公開利用是我國政府信息公開的重要組成部分，是社會公眾了解政府工作、活動的重要途徑。它順應了社會公眾對知情權的要求。我國開展現行文件的公開利用工作，是從2001年開始的，與國外相比，此項工作起步較晚。據悉，國外對該問題的研究和實踐最早可追溯到18世紀。目前，美國被認為是世界上政府信息公開利用制度最完善的國家，因此，將我國的政府信息公開下現行文件利用工作與美國進行比較研究，有助于我國該項工作的發展與完善。

1 中美政府信息公開下現行文件利用的差異

1．1 背景有別

1．1．1 美國政府信息公開下現行文件公開利用的背景

美國現行文件利用的提出與發展不是一帆風順的。在現行文件利用的重要依據——《情報自由法》出臺之前，美國公民要想查閱政府部門的文件，只能依據美國1789年制定的《家政法》和1946年制定的《行政程序法》的有關規定，向文件保管單位提出申請。但在許多情況下，政府部門拒絕有關信息材料的公開。二戰以及隨后的冷戰給美國政府的信息流通政策產生了重大的影響，“加之戰后聯邦政權的不斷擴張，導致消極對待政務信息公開化，任意擴大保密權限的官僚主義傾向迅速蔓延，杜魯門總統和艾森豪威爾總統都曾多次專門向行政部門下達過扣押公務記錄和抵制情報公開的行政令。”但這抵擋不了民主的潮流，美國人民要求信息共享的呼聲日漸高漲，人們希望政府能提供更多、更好的信息服務。

二戰后，美國新聞界倡導“知情權”運動在美國國內開展起來，經過一系列的考察、討論、聽證之后，1963年，愛德華·朗參議員和共和黨領袖弗雷特·德克森聯手向參議院提交了情報自由議案。經過數次聽證會后，1964年7月28日，參議院終于通過了朗·德克森法案(即后來的《情報自由法》)。1965年2月，參議院表決通過了該法案的修正案，1966年6月，眾議院政府職能委員會批準了參議院的法案。但“該法案早期實施的情況并不理想。行政當局……尚未及時從過去的‘保密慣性中’擺脫出來，存在著較大的抵觸情緒。社會各界對如何實際行使、利用此法的授權，也有一個逐步熟悉理解的過程。此外，《情報自由法》自身存在的一些缺陷也削弱了它的實踐效果。”

此后，美國又于1974年、1986年、1996年對《情報自由法》進行了修訂，使之不斷完善。此外，美國政府于1974年、1976年分別制定了《隱私權法》和《陽光中的政府法》，與《情報自由法》共同構成了美國政府信息公開下現行文件利用的立法框架，

1．1．2 我國政府信息公開下現行文件公開利用的背景

中國人民享有民主、參政議政的權利由來已久，且有法律依據。我國憲法第2條規定“中華人民共和國的一切權利屬于人民”，憲法第3條規定，人民行使權力的方式有兩種：一是人民選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權力的機關，再由它產生各級人民政府，作為人民代表大會的執行機關，在法定的權限范圍內具體行使國家權力；二是“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。因此，“政府的職責，就是依據民意把其在行政管理活動中所產生、收集的信息對人民公開。”

早在上個世紀八十年代，我國就開始啟動了信息公開的進程。“最初集中在農村自治組織和村務信息公開。1987年黨的十三大報告提出建立社會協商對話制度，提高領導機關的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經人民討論。接著，十五大報告提出‘堅持公平、公正、公開原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。’在黨的這一思想指導下，各級國家機關都在不同程度上實行了信息公開。”2001年，我國已是WTO成員國，實行政府信息公開、增強政府行政透明度，已成為我國政府的一項基本義務。“2001年11月，國家檔案局、中央檔案館在山東省濟南市進行了專題調研活動，總結推廣了深圳市、北京市昌平區、江蘇省常熟市、山東省濟南市檔案館開展已公開現行文件利用工作的經驗，這項工作從此由山東走向全國。”截止到2005年，“全國已有2367個國家檔案館開展了已公開現行文件利用工作，占總數的76％。”

1．2 關于政府信息公開下現行文件公開利用的立法有別

1．2．1 美國有關的立法制度

美國采取中央集中立法模式。“該模式是指由一個國家的最高立法機關統一制定效力及于全國的信息公開法律，對政府信息公開的原則、范圍、公開形式、法律責任以及社會公眾獲取信息的權利、方式、救濟渠道等統一做出規定的立法模式。”美國國會于1966年制定了《情報自由法》(該法又于1974年、1986年、1996年進行了修改)，之后又制定了《聯邦咨詢委員法》(1974年)、《陽光中的政府法》(1976年)、《電腦匹配和隱私權保護法》(1988年)、《信息技術管理改革法案》(1996年)以及《電子情報自由法》(1996年)等一系列的法律，這些法律奠定了美國政府信息公開下現行文件利用的法律基礎。

1．2．2 我國有關的立法

“我國迄今尚未有全國統一實施的政府信息公開立法。”日前，我國關于政府信息公開的規定主要有以下幾種形式：“一存在于全國人大及其常委會制定的法律中。二存在于國務院制定的一些行政法規中……三存在于黨和政府聯合制定的一些政策文件當中。”這三種形式中，效力層次不一，“第一種形式效力最高，約束力最強，但現有規定針對的只是有限的一些具體行政行為；第二種形式適用于行政機關的所有行政立法行為，但仍沒有涵蓋所有的抽象行政行為，且法的效力層次較低；第三種形式適用范圍最廣，但效力層次最低。……我國對政府信息公開的要求總體上還處于政策層面，各機關信息公開活動基本上處于無法可依的狀態。”

1．3 現行文件公開利用方式的差異

在美國，信息的公開方式有兩種：一是由政府機構主動公開，二是由申請人申請以后公開。但在我國，“公開形式基本上是主動形式的政府公開。”這是由我國特殊國情決定的。我國的立法模式采用政府推進式，現行文件的公開利用工作不可避免會受其影響。日前，我國的現行文件公開利用形式多樣，如在檔案館內部開辟專門場所、將文件中心設在繁華的鬧市區，方便人民群眾查閱利用、通過網絡提供已公開現行文件的機讀目錄和全文數據等等，但采用由申請人申請公開的方式還不多見。

1．4 現行文件利用權利人的差異

在美國，“外國人和本國公民一樣可以依據信息公開法提出信息公開申請并獲得政府文件，對請求人的審查，不規定主體資格、主觀動機和目的等的限制。”但在我國，目前還沒有此方面的具體說明。在我國內地，不少地方出臺了有關政府信息公開的地方性法律法規，但并未涉及現行文件利用的權利人的國籍問題。如廣州市人民政府2002年11月6日發布的《廣州市政府信息公開規定》的第四條規定：“個人和組織是公開權利人，依法享有獲取政府信息的權利。”除此之外，對公開的權利人無其他論述。

2 中美政府信息公開下現行文件公開利用的相同點

2．1 公開利用的目的相同

美國與中國的社會性質不同，但實施政府信息公開、現行文件利用的目的卻是一致的，從美國《情報自由法》的立法背景及內容上看，實施政府信息公開、現行文件利用的目的是實現信息的充分利用和發展民主政治。在我國，“現行文件開放是隨著社會民主化、法制化的進程而被提上議事日程的，通常是為普通公民對政府進行的有關活動、工作程序進行了解和獲得有關資料的重要形式。”“它對于人們節省獲取信息的成本，充分實現信息的價值，促進社會經濟的發展，監督政府行為，確保行政的公正和民主，防止政府腐敗都起到巨大作用。”國家檔案局原局長毛福民在2005年6月舉行的全國已公開現行文件利用工作現場會議上強調，要把做好已公開現行文件利用工作與構建社會主義和諧社會緊密結合起來，為中國的社會主義建設事業服務。

2．2 都強調公開是原則，不公開是例外

“在世界各國的信息公開制度中，政府信息公開是原則，不公開是例外。現行文件開放也遵循這一原則。”根據美國《情報自由法》的規定，政府文件的公開是原則，不公開是例外，該法規定了9種免除情形，其他的一律要公開。“當行政機關拒絕公民取得政府文件的申請時，必須說明理由并負責舉證。此外，法院對該法所定的9種免除情形的司法解釋也是非常嚴格的。因此，公眾的信息要求往往能夠得到滿足。”

美國最高法院1976年對空軍部投訴羅斯案的裁決中，最高法院的威廉·布化南法官在判決意見中寫道：“豁免條款中的任何一項條款都不應該被當作禁止情報公開的萬能屏障。每一項豁免規范的實施，都應該在公眾的知情權與機構或個人的情報保密需要之間保持平衡。”

2002年5月，我國第一個《政府信息公開條例》開始起草，但進程中遇到了諸多難題。法學界有關人士認為，一個基本的原則應該是“政府信息公開的范圍應最大化，政府信息保密的范圍應該最小化。”我國一些地方出臺的法規中，也涉及了公開是原則，不公開是例外的問題。2002年11月6日廣州市人民政府發布的《廣州市政府信息公開規定》中，第六條規定：“政府信息以公開為原則，不公開為例外。”中國國務院信息化工作辦公室推進綜合司司長徐愈2006年3月17日在北京表示，《政府信息公開條例》已被列為國務院2006年一類立法計劃，有望在今年(即2006年)出臺。“《政府信息公開條例》實施后，將對政務信息公開做強制性要求，原則是以公開為前提，不公開為例外。”

2．3 現行文件開放的主體相似

我國現行文件公開的主體是行政機關及下屬機構，以及經行政機關授權的社會組織。美國的《情報自由法》所規定的開放主體也是行政機構。“目前已有的政府信息公開立法中關于信息公開主體的規定，除領導主體外基本上與我國相似，與其他行政法律關系相比也沒什么特殊之處。”

2．4 監督主體的相似

根據我國的現行法律，現行文件公開利用法定的監督主體有三個：“一是司法機關，又可分為法院和檢察院。法院行使審判權，對政府信息公開的合法性享有最終的監督權；檢察院是我國的法律專門監督機關，對全社會的一切違法行為包括政府信息公開的違法行為均有權予以監督。二是監察部門。是政府內部設立的專門從事對行政機關以及工作人員是否違法予以監督的機構。三是行政機關。主要是指各級政府及其職能部門內設的申請復議機構，作為行政機關內部的監督和救濟機構，其可以發揮最先的監督和救濟作用。”美國在對現行文件公開利用的監督上也采取了司法監督和行政監督。美國“仍然由普通法院作為司法監督主體，審查政府機關的信息公開行為。”同時，它也采取“由政府設立的行政復議機關作為監督機關。”此外，美國也注重國會的監督主體地位。

2．5 目前兩國在現行文件公開利用方面都存在不少問題

2．5．1 美國存在的問題

2．5．1．1 在具體的實施中現行文件公開利用的范圍較小

美國的《情報自由法》、《陽光中的政府法》等一系列信息公開法律，對公開與不公開的信息都有明確的敘述，美國倡導公開是原則，不公開是例外。但在具體的實施中，現行文件利用的范圍較小。“政府機關總是想到控制它們所擁有或創造的信息。……以滿足機關的利益。”出于經濟效益的考慮，政府機關也限制一些信息的公開。例如，“政府的地址信息具有很高的經濟價值，因此，許多州都根據版權法從這些政府信息中獲取經濟利益。另外，有些傳統上公開的政府材料現在也被州政府封鎖起來，如駕照與法院檔案等。”此外，美國國會通過了一些限制信息自由的法律。

2．5．1．2 信息公開利用的法律法規難以跟上技術進步的步伐

“所有的信息法律在當今都面臨著迅速過時的處境。制定法律的速度遠遠趕不上技術進步的速度。例如，美國國會制定削減公文法花費了六年時間，其立法動機是計算機公文開始代替傳統的書面公文。然而，當該法通過的時候，網絡又代替了計算機硬盤，成為最基本的數據傳輸方式。結果，技術又走在了法律的前面。”這就使得有些部門鉆了法律空子，不公開一些文件。

2．5．2 我國現行文件利用目前存在的問題

2．5．2．1 政府推進式的立法模式對現行文件公開利用形式的影響

“由于特殊的國情，我們國家的法治化，在道路選擇上采取的是政府推進模式。”因此。在對政府信息公開下現行文件的公開利用工作的指導、安排上也不可避免地采用政府推進式。“基本上是主動形式的政府公開。”“公眾對現行文件開放的內容沒有選擇權與參與權，利用者只能被動地接受開放文件的內容，你開放什么我才能看到什么，而距離人們‘我需要什么你就能提供什么’的愿望依然相距甚遠。”

2．5．2．2 法律法規的制定與現行文件公開利用工作的實踐銜接不上

2005年，全國已經有2367個國家檔案館開展了現行文件利用工作，占總數的76％。“但有關規章的制定往往滯后于現行文件開放利用的實踐，對現行文件開放的程度尚缺少一個權威的規定，特別是申請現行文件公開的程序和救濟保障的程序尚無規可循，對目前承擔開放任務的檔案館與行政機關之間的關系沒有正式確認，隨之則會產生一系列責權利爭議，”

2．5．2．3 開放與保密的關系問題

美國的《情報自由法》是一部將信息保密與信息公開通盤考慮的立法，而我國，尚未有一部統一的信息公開立法，但卻有完善的保密法。現行文件的公開利用，是政府信息公開的重要形式，不可避免地要涉及公開與保密問題。目前，“我國信息保密工作已不能適應信息公開所帶來的深刻挑戰。”結果，將會造成“保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。”因此，嘗試、實行政府信息公開的部門要順應信息公開的趨勢，結合本部門的實際，明確信息公開的范圍，調節好保密與公開之間的矛盾。

2．5．2．4 宣傳力度不夠

現行文件公開利用“宣傳的力度有待進一步加大，雖然一些利用者通過查閱已公開現行文件找到了維護自身權益的依據，檔案館接待利用者的數量也在直線攀升，但還有許多百姓不知道或對已公開現行文件利用工作了解甚少。”現行文件公開利用賦予了民眾知情權，但“現在還有相當一部分公眾不清楚自己完全應該享有對政府信息的知情權。”這既不利于民眾自己的利益，也不利于現行文件公開利用工作的開展。

隨著網絡經濟與信息社會的到來，信息日益成為最為重要的戰略資源，信息公開制度在防止腐敗、保護環境、體現民主以及樹立國際良好形象等方面的作用日益明顯。但對于我國工業化尚未完善的情況下，信息化轉型還是一場嚴峻的挑戰。我國應該變被動為主動，積極借鑒國外發達國家的經驗，通過與發達國家該項工作的比較，取長補短，順利地實現信息化的轉型。

(作者單位：安徽大學管理學院)