淺析行政自由裁量權(quán)

一、 行政自由裁量權(quán)的涵義

行政自由裁量權(quán)作為現(xiàn)代行政法的核心內(nèi)容，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的行政權(quán)力。現(xiàn)代社會的發(fā)展，使行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。行政自由裁量權(quán)的存在，一方面適應(yīng)了現(xiàn)代社會飛速發(fā)展以及高效行政的需要，另一方面，實(shí)踐中行政自由裁量權(quán)的濫用，又帶來嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)和弊端。行政自由裁量權(quán)的適度、合理行使對法治有重要的促進(jìn)和保障作用，但其膨脹和錯位對依法行政構(gòu)成了極大的威脅。如何對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制使其最大限度地服務(wù)于社會，成為現(xiàn)代行政法領(lǐng)域中一個非常重要的問題。

對行政自由裁量權(quán)的界定，在我國學(xué)者中存在著不同的觀點(diǎn)。我國學(xué)者對行政自由裁量權(quán)概念的最早表述，始于1983年出版的統(tǒng)編教材《行政法概要》。王眠燦先生在該書中對行政措施進(jìn)行分類時(shí)指出:“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依據(jù)自己的判斷采取適當(dāng)方法的，是自由裁量的行政措施。”而我國學(xué)者王名揚(yáng)對其做出的定義是:“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取行動。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)。”⑴羅豪才認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷、決定作為或者不作為，以及如何作為的權(quán)力。⑵姜明安先生則認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中根據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行為條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力。⑶分析國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政自由裁量權(quán)的論斷，很難說上面的幾種定義哪個是最為完善、最為科學(xué)的。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的含義是多維的，從不同的角度來界定，它的定義是有區(qū)別的。筆者則更贊同姜明安先生的觀點(diǎn)，因?yàn)樵谒亩x中既明確了合法性原則，又把行政合理性原則提高到了一定的高度，從而更科學(xué)地界定了行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵。只有以合法行政限制自由行政，以合理行政監(jiān)控行政自由，行政法治在實(shí)質(zhì)意義上才不致流為一句空談。

二 、行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生原因與必要性

首先，從歷史上看，行政自由裁量是從十九世紀(jì)初到二十世紀(jì)末才得以確立。在此之前是奴隸制或封建制國家，統(tǒng)治者享有絕對統(tǒng)治權(quán)，所以也就不存在真正的現(xiàn)代意義上的自由裁量權(quán)。但在近代傳統(tǒng)行政中，行政自由裁量權(quán)曾受嚴(yán)格限制。近代資產(chǎn)階級在反對封建君主專制的斗爭中，提出個人主義和自由主義的口號，防止政府濫用統(tǒng)治權(quán)侵犯個人自由，在資本主義自由競爭時(shí)期，采用了“機(jī)械法治主義”思想：要求政府的任何行為都必須有法律的明確授權(quán)，凡是涉及個人權(quán)利義務(wù)的行政行為都必須嚴(yán)格限制。提出了“管得最少的政府是最好的政府”，政府行政也僅限于國防、外交、稅收等少數(shù)一些領(lǐng)域. 其次，進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，隨著社會事務(wù)的迅速增加和社會關(guān)系的日益復(fù)雜化，政府功能也迅速強(qiáng)化，大大增強(qiáng)了干預(yù)社會生活的力度。政府盡最大可能服務(wù)于社會的現(xiàn)代“服務(wù)行政”，其范圍也不再局限于近代傳統(tǒng)行政的稅收與安全等領(lǐng)域，而是對人的生活的整個過程和各個方面，無所不管。而且，現(xiàn)代社會生活紛繁復(fù)雜，科學(xué)發(fā)展一日千里，這些都是自由裁量權(quán)存在的客觀性社會基礎(chǔ)。王名揚(yáng)先生把這種客觀基礎(chǔ)納為六個方面，頗具說服力：第一，現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況做出決定；第二，現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價(jià)值判斷。從理論上說，價(jià)值判斷應(yīng)由立法機(jī)關(guān)決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點(diǎn)和所代表的利益互相沖突，國會有時(shí)不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點(diǎn)，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認(rèn)識。為了避免這種困難，國會可能授權(quán)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)公共利益和需要，采取必要的或適當(dāng)?shù)拇胧ｋm然王先生講的是英美一些國家的情況，但我認(rèn)為它對我國研究自由裁量權(quán)的的必要性有很大的啟發(fā)。其次，行政自由裁量權(quán)存在是克服法律滯后性和成文法局限性的需要。例如，我國全國人民代表大會每5年舉行一次，這不利于全國人大及時(shí)地根據(jù)社會變化制定出好的法律。即使當(dāng)時(shí)制定的法律是完美的，但隨著社會的發(fā)展，先前的法律會出現(xiàn)或多或少的缺陷。我們要正確認(rèn)識依法行政，不能將之理解為死板、盲目的按照法律條文來作出行政行為。因此，賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)是必要的。行政機(jī)關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，它就不必拘泥于法條的規(guī)定，在法律沒有規(guī)定的情況下按照自己的最佳判斷和選擇最佳時(shí)機(jī)做出行政行為，以此彌補(bǔ)法律的不全面性和滯后性。法律與社會總存在一定的差距，這是社會的多變性與法律的相對穩(wěn)定性之間張力的結(jié)果。法律有其自己的相對穩(wěn)定性，有自己的發(fā)展規(guī)律，這就必然產(chǎn)生法律的滯后性。同時(shí)法律具有一定的穩(wěn)定性，不可能朝令夕改，否則法律的權(quán)威性將會受到挑戰(zhàn)，人們也會無視法律的權(quán)威性，那法律就會成為一張廢紙。為了正確處理法的相對穩(wěn)定性與社會多變性之間的張力的問題，行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生就成為必然。

三 、行政自由裁量權(quán)的濫用及危害

其一，行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重。面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，為了提高政府機(jī)關(guān)的辦事效率，我國許多法律法規(guī)都賦予行政權(quán)力主體在實(shí)施行政管理過程中，可以根據(jù)權(quán)力的目的自由判斷行為條件，自由選擇行為方式，自由作出處理決定。但這一規(guī)定是以其立法的目的以及一些重要原則，如行政合理性原則、行政合法性原則等為存在前提的。法律法規(guī)要求行政主體的處罰措施合理地施加于行政相對人，做到標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，結(jié)果基本合理公正、公平。但是，由于具體行政行為的具體實(shí)施者主要是公務(wù)員，個別公務(wù)員難免有自身?xiàng)l件的局限性，諸如對法律理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影響，在行使行政自由載量權(quán)時(shí)，往往會發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)或自由裁量超出一定的范圍，超出一定的種類，從而造成對違法行為人實(shí)施行政處罰出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象。此種做法違反了法律法規(guī)設(shè)立并賦予行政機(jī)關(guān)該項(xiàng)權(quán)力的目的，違背了行政處罰的公平、公正原則，造成行政自由裁量權(quán)運(yùn)用中嚴(yán)重失衡，以至導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的濫用和誤用，使行政相對人的權(quán)益遭受損失和侵害。

其二，自由裁量權(quán)在具體行政行為中前后不一，反復(fù)無常。法律法規(guī)根據(jù)社會和行政管理的客觀需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類之內(nèi)有自由選擇和決定的權(quán)力。這主要是為了提高行政效率，使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序，從而使社會生活健康有序地處于良性運(yùn)行之中，這是立法所不可或缺的目的。因此，行政主體在具體行政行為中采取措施時(shí)，同樣的措施應(yīng)針對事實(shí)、情節(jié)、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預(yù)測自己的行為結(jié)果。但是在實(shí)踐中，個別執(zhí)法部門的行政執(zhí)法人員不是從法律授予該項(xiàng)權(quán)力的目的出發(fā)，而是從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)，以及從考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素出發(fā)，從自己本身的好惡出發(fā)，往往對類似的事實(shí)、情節(jié)、后果作出不一致的具體處理結(jié)果，且在處罰的種類、幅度等方面偏差太大。更有甚者，個別公務(wù)員由于受利益關(guān)系多元化和分配方式多樣化的影響，其自身的人生觀、世界觀、價(jià)值觀發(fā)生扭曲和變形，其為人民服務(wù)的為政宗旨發(fā)生動搖，根據(jù)受賄錢財(cái)?shù)亩喙眩迷p勒索的不同程度，對相同的事實(shí)、情節(jié)作出截然不同的處理結(jié)果、處理意見，明目張膽踐踏國家法律，濫用行政自由裁量權(quán)。這種做法，極易引起被處罰人的反感，造成行政處罰執(zhí)行的被動局面。

其三，不履行或拖延履行行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。根據(jù)行政管理的效率優(yōu)先原則，行政主體在實(shí)施自由裁量權(quán)時(shí)，必須依照法律法規(guī)的規(guī)定主動、積極地行使、履行其法定職責(zé)。但在執(zhí)法實(shí)踐中，個別執(zhí)法人員由于存在不良的動機(jī)和目的，在執(zhí)法活動中，拖延或不履行其法定職責(zé)的情況時(shí)有發(fā)生，這種行為也是對行政自由裁量權(quán)的濫用。

濫用行政自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，是行使行政自由裁量權(quán)過程中所出現(xiàn)的錯位現(xiàn)象，這種錯位現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重干擾和破壞了法制秩序，損壞了法律的威嚴(yán)，阻礙了依法行政目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)，侵害了行政相對人的合法權(quán)益，帶來了諸多的負(fù)面效應(yīng)。在實(shí)踐中具體表現(xiàn)有:(l)不利于社會秩序的穩(wěn)定。(2)造成對社會秩序的破壞。 (3)助長特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。（4）滋生腐敗，影響黨和政府的威信。

綜上所述，行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政發(fā)展的重要特征和趨勢。行政自由裁量權(quán)的存在，一方面適應(yīng)了現(xiàn)代社會飛速發(fā)展以及高效行政的需要，另一方面，實(shí)踐中行政自由裁量權(quán)的膨脹和濫用，對行政法治提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對自由裁量權(quán)的設(shè)計(jì)本身就如一把雙刃劍。這種權(quán)力的運(yùn)行是提高行政效率的必要條件，同時(shí)這種權(quán)力的運(yùn)行也會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。實(shí)踐證明，行政自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大確實(shí)對法治政府構(gòu)成了一定的威脅，因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)存在著行使不當(dāng)或被濫用的可能性，要發(fā)揮其積極的一面，抑制其消極的一面，就必須對其實(shí)施控制。即加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的控制，就是要限制自由裁量權(quán)，標(biāo)明權(quán)力可以行使的“界限”，緩解腐敗現(xiàn)象的滋長，防止公民合法權(quán)益受到來自行政執(zhí)法過程中的侵犯，從而實(shí)現(xiàn)依法行政的法治目標(biāo)。

參考書目：

（1） 《行政法概要》，王名揚(yáng)著，法律出版社1987年版。

（2） 《行政法學(xué)》，羅豪才編，中國政法大學(xué)出版社1996年版。

（3） 《行政法與行政訴訟法》，姜明安編，法律出版社2003年版。

(作者單位:中共青海省委黨校)