淺談公共財政框架下環(huán)境稅的稅收中性設計

摘要：環(huán)境稅作為糾正市場失靈的手段，通過提供刺激改變破壞生態(tài)環(huán)境、浪費資源的生產和消費行為，這對于促進建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會有著重要的意義。針對我國推行環(huán)境稅存在的一些顧慮，借鑒西方國家實施環(huán)境稅稅負轉移的經驗，我國環(huán)境稅可考慮稅收中性設計來減少對某些特定地區(qū)和行業(yè)或脆弱人群的集中影響，幫助受影響行業(yè)和人群提高自我調整的能力，以提高政治上的可接受程度。

關鍵詞：市場失靈；公共財政；環(huán)境稅；稅收中性

中圖分類號：F810.424

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)04-0155-03

一、背景

隨著我國市場化進程的深化，公共財政的理論和實踐在中國不斷得到發(fā)展，財政收支的理念和運作也在不斷發(fā)生變化。糾正市場失靈，滿足社會公共需要，逐漸成為公共財政的核心理念。生態(tài)環(huán)境和自然資源保護由于具有公共性和緊迫性，迫切需要建立環(huán)境財政。而環(huán)境財政是公共財政的重要組成部分，是政府通過財政干預，促使經濟主體在市場行為中保護環(huán)境、合理利用資源的手段[1]。

環(huán)境稅通過提供刺激改變破壞生態(tài)環(huán)境、浪費資源的生產和消費行為，鼓勵環(huán)境友好和資源節(jié)約行為，這對于促進建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會有著重要的意義。在公共財政框架下，環(huán)境稅的目的并不是為了增加財政收入，因此，在一些西方國家采取環(huán)境稅的稅收中性設計來減輕社會各界對征收環(huán)境稅的抵觸和緩解政府所受到的利益集團的政治壓力。我國在環(huán)境稅推行的過程中也會不可避免地遇到阻力，環(huán)境稅的稅收中性設計在一定程度上可以對我國環(huán)境稅起到借鑒意義。

二、我國現行資源環(huán)境相關稅收政策

環(huán)境稅可以分為自然資源稅和環(huán)境容量稅。自然資源稅是對開發(fā)、使用和消耗自然資源的行為征稅，如化石燃料、水資源、礦產資源、森林資源、草地資源、生物資源等；環(huán)境容量稅主要是對人類生產和生活過程中利用環(huán)境容量排放污染物的行為收稅，如大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、噪聲污染、放射性污染等[2]。

以往我國稅法中并未真正引入環(huán)境稅的概念，但自改革開放以來，我國也不斷嘗試采用稅收手段等經濟杠桿來落實保護生態(tài)環(huán)境這一基本國策。自20世紀70年代以來，原工商稅和工商所得稅中就曾規(guī)定對工業(yè)企業(yè)“三廢”(廢水、廢氣和廢渣)和其他以廢舊物資為主要原料生產產品所得的銷售收入和利潤給予定期免稅優(yōu)惠[3]。

目前，我國與資源、環(huán)境相關的稅收主要包括以下幾個方面[4]：

(一)鼓勵廢物、廢氣和廢料綜合利用。主要包括：(1)對利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的企業(yè)，在五年內減征或者免征企業(yè)所得稅。(2)對企業(yè)生產原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣(不包括高爐水渣)的建材產品，包括以其他廢渣為原料生產的建材產品免征增值稅。(3)對企業(yè)以“三剩物”和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品實行增值稅即征即退政策。(4)對油母頁巖煉油、垃圾發(fā)電和廢舊瀝青混凝土回收利用實行增值稅即征即退政策；對綜合利用煤矸石、煤泥、煤系伴生油母頁巖等發(fā)電、風力發(fā)電、部分新型墻體材料產品實行增值稅減半征收政策。(5)對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。生產企業(yè)增值稅的一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按10%計算抵扣進項稅額。(6)對原油、天然氣、煤炭、金屬和非金屬礦產征收不同稅率的資源稅。

(二)減少污染物排放。主要包括：(1)對含鉛汽油與無鉛汽油分別按0.28元/升和0.20元/升的稅率征收消費稅。(2)對生產銷售達到低污染排放限值的小轎車、越野車和小客車減征30%的消費稅。(3)對各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費，免征增值稅。

(三)鼓勵清潔生產。主要包括：(1)內資企業(yè)在我國境內投資的符合國家產業(yè)政策的技術改造項目，其所需國產設備投資的40%，可從設備購置當年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免；企業(yè)環(huán)保設備投資符合條件的，也比照這一規(guī)定執(zhí)行。(2)對列入《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產業(yè)、產品和技術目錄》、對環(huán)境保護和資源綜合利用具有重要意義的產業(yè)、產品。如安全、高效的農藥原藥新品種。廢氣、廢液、廢渣綜合利用，環(huán)保檢測儀器新技術設備制造、環(huán)境污染治理工程及檢測和治理技術，防護林工程，荒漠化防治等，在規(guī)定范圍內免征進口設備的關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。(3)在鼓勵使用先進環(huán)保產品方面，將一些高科技環(huán)保設備，如排氣量為5.9升及以上的天然氣發(fā)動機、風力發(fā)電設備及零部件、用于造紙工業(yè)中污水處理的堿回收鍋爐等，列入了進口商品稅則暫定稅率。

三、現有環(huán)境相關稅收政策的缺欠

從資源與環(huán)境保護的角度來看，我國與環(huán)境相關的稅收設計還存在許多不足，如車船使用稅根據機動車、非機動車、船舶的噸位來征收，與車船的實際行駛里程或燃油用量沒有直接關系；增值稅沒有很好利用差別稅率來刺激對環(huán)境有利的產品或抑制對環(huán)境不利的產品；尚有許多對環(huán)境造成顯著不利影響的產品沒有納入消費稅征收對象[5]。

我國現行優(yōu)惠政策對一些有著顯著環(huán)境影響的物品征收低稅率(13%)增值稅，這些物品包括自來水、暖氣熱水、煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品、化肥、農藥、農膜等，實行優(yōu)惠政策是考慮它們作為生產、生活的初級投入品和必需品，而忽視了我國人口眾多、人均資源嚴重短缺、環(huán)境污染嚴重的國情。

排污收費是我國現行與環(huán)境容量相關的環(huán)境政策，包括達標排放的排污費和超標排污費，其中，超標排污費成為主要收費來源。目前，排污收費征收力度遠遠不能達到將環(huán)境污染的外部不經濟性內部化的目的。

四、關于環(huán)境稅的爭議

雖然從經濟學角度來看，環(huán)境稅的引入可以把污染和資源過度消耗給社會帶來的外部性內部化，但是，仍存在對征收環(huán)境稅的顧慮和批評[6]。主要體現在以下幾個方面：

1.征收環(huán)境稅會帶來一定的調整成本。環(huán)境稅會改變生產經營成本和消費者支付的價格。取決于稅種的性質和稅率的大小，一些污染大或者耗能高的設備(如污染物排放量大的舊汽車，低效率鍋爐等)會變得不經濟。但是，企業(yè)和個人已經按照以往的稅收安排做出生產技術和生活方式的決策，要改變現有消費或生產方式，會帶來較高的調整成本。這對于產業(yè)結構不合理、污染型企業(yè)較多的中西部欠發(fā)達地區(qū)來說，會對征收環(huán)境稅引起的調整成本有所顧慮。

2.環(huán)境稅會對一部分地區(qū)和行業(yè)產生顯著影響。環(huán)境稅通過改變價格改變企業(yè)生產的長期成本，進而使得企業(yè)選擇低污染的方式生產。污染密集型企業(yè)的生產成本會增加，相對較高的生產成本往往會導致這些企業(yè)失去市場競爭力，甚至可能導致企業(yè)的倒閉和行業(yè)的衰退。這種不利影響有可能集中在資源能源消耗強度大、污染負荷高的地區(qū)和部門，從而引起相關群體對環(huán)境稅的抵觸。

3.環(huán)境稅有可能對低收入群體產生潛在影響，從而可能會影響收入分配公平的目標。如果大多數低收入群體支出預算用于消費污染密集的產品，那么，征收環(huán)境稅會給這部分群體帶來較大的收入影響。例如，購買節(jié)能設備從長期來看可以節(jié)省電費，但是，由于這些設備售價比耗能電器要高，低收入家庭可能仍不會去購買能較高的設備。環(huán)境稅的設計要考慮盡可能減少對低收入群體的不利影響。

4.環(huán)境改善的不確定性。區(qū)域排污總量控制和污染物排放標準這些環(huán)境規(guī)制手段可以產生可預測的結果，意味著成功實施將達到預期的環(huán)境目標。而實施環(huán)境稅是通過引起商品或服務的價格變化來調節(jié)生產者和消費者的行為，對環(huán)境改善的最終影響將取決于環(huán)境稅引起商品或服務的價格變化多少以及人們對價格變化的反應，因此，通過實行環(huán)境稅實現環(huán)境目標存在著一定的不確定性。

5.環(huán)境稅實施的難度大。環(huán)境稅由污染者支付存在著征稅機構與污染者信息不對稱的問題[7]。向產生污染的生產者征稅，征稅機構必須了解生產企業(yè)的生產運行過程，核實耗費環(huán)境資源的具體數量，以此作為征稅依據。而征稅機構往往不具備生產方面的專業(yè)知識，從而使生產者具有信息優(yōu)勢。要消除信息不對稱的障礙需要較高的實施成本，從而使征稅效率較低。相對來說，由消費者付稅可以有效降低實施成本。

五、稅收中性的環(huán)境稅稅負轉移設計

盡管實行環(huán)境稅可能面臨諸多困難，但是，國際經驗往往顯示出征收環(huán)境稅對控制污染和減少資源消耗是有效的，而且不會對競爭力產生負面影響。OECD對降低環(huán)境稅實施障礙的建議包括豁免或降低稅率；補貼納稅人的環(huán)境治理投資；稅收返還[8]。稅收中性是指將環(huán)境稅的收入用于減少其他引起市場扭曲的稅收，而整個經濟體的總稅收收入不增加。表1中針對上節(jié)討論的環(huán)境稅面臨的挑戰(zhàn)，提出了可能的應對策略。

表2中介紹了一些西方國家實施環(huán)境稅稅負轉移的經驗。通過保持稅收中性，可以減少對某些特定地區(qū)和行業(yè)或脆弱人群的集中影響，幫助受影響行業(yè)和人群提高自我調整的能力，也可以減少政治上的反對意見。

六、我國稅制改革中逐步完善環(huán)境稅的建議

環(huán)境稅作為糾正市場失靈的手段，是要提供刺激改變破壞生態(tài)環(huán)境、浪費資源的生產和消費行為，鼓勵環(huán)境友好和資源節(jié)約行為，這對于促進建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會有著重要的意義?；趪鈱嵭协h(huán)境稅的經驗和教訓，以及我國推行環(huán)境稅所遇到的障礙，對在我國逐步建立與完善環(huán)境稅提出以下幾點建議：

首先，環(huán)境稅采取稅收中性設計，通過稅負負擔轉移減少政治阻力。由于目前國內對環(huán)境稅的抵觸主要是出于對脆弱行業(yè)保護、低收入群體影響的顧慮，采取稅收中性的環(huán)境稅策略，可以通過投資資助、減少其他稅收等形式將稅收返還給受影響最大的行業(yè)或群體，幫助他們及時作出調整，減少對資源和環(huán)境的壓力。當前，在我國討論熱烈的生態(tài)補償機制往往由于缺乏資金機制而遭遇困境，環(huán)境稅稅收也可以為我國生態(tài)補償提供資金來源，補償生態(tài)保護帶來的正外部性。

其次，環(huán)境稅課稅物品的選擇要充分考慮物品的需求彈性，以及可能的替代品，減輕稅收效果的不確定性。目前，國內存在的一些爭議，如資源稅如何完善，消費稅還應增加哪些與環(huán)境相關的項目，這都需要進行深入的研究。如果一物品需求彈性低，沒有很好的市場替代物，那么，即使征稅也未必能在短期內達到改變消費、生產行為的效果。但是，從長期來看，環(huán)境稅的征收會引導社會加大對原料、產品替代和技術升級的研究，從而會促進清潔技術和清潔產品的開發(fā)和使用。

最后，透明、公開的返還機制是成功實施環(huán)境稅稅負轉移的保障。環(huán)境稅的初衷是要刺激對環(huán)境的保護和資源節(jié)約，其稅收收入的去向無論是用于環(huán)境投資還是通過某種形式返還，都應當透明、公開，以提高公眾對政府的信任度和對環(huán)境稅的理解與接受程度。

參考文獻：

[1] 馬中.環(huán)境與自然資源經濟學概論：第二版[M].北京：高等教育出版社，2006(5).

[2] 董麗.試論我國環(huán)境稅制的完善[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2003，(1)：33-36.

[3] 陳書全，趙艷麗.借鑒國際經驗重構我國環(huán)境稅制法律體系[J].生態(tài)經濟，2005，(11)：53-57.

[4] 稅制改革要體現環(huán)保要求[N].經濟日報，2005-09-05.

[5] 葛察忠，王金南，楊金田.中國環(huán)境稅的研究與實踐[J].上海環(huán)境科學，2001，(8)：378-380.

[6] Taylor， A.， M. Jaccard， and N. Olewiler. Environmental Tax Shift： A Discussion Paper for British Columbians. October

1999.

[7] 藍虹.環(huán)境稅的設計與西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設融資[J].生態(tài)經濟， 2004，(3)：30-33

[8] 王健.OECD國家的環(huán)境稅及其對我國的啟示[J].中國資源綜合利用，2004，(5)：33-36

[責任編輯 張宇霞]