挑戰與對策：全球化時代的不干涉內政原則

摘要：不干涉內政原則經歷了三個發展階段，最終成為包括《聯合國憲章》在內的眾多國際法律文件確立的一項基本原則。然而，在全球化時代，這一原則受到了前所未有的挑戰。全球化影響國家內政治理的范圍、方式和目標，也為國際干涉提供了便利。發展中國家一方面應積極參與全球化的進程，另一方面更應維護國家的主權和安全。

關鍵詞：不干涉內政原則； 全球化； 內政； 主權

中圖分類號：D99文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)02-0158-03

國際法上的不干涉內政是指國家或國際組織在國際關系中不得以任何理由和任何方式，直接或間接地干涉他國主權管轄范圍內的一切內外事務。這項原則已被包括《聯合國憲章》在內的眾多國際法律文件確認，理應成為各國發展友好合作關系的準則。然而，全球化的發展，使本來就模糊的國家內外事務的界限更加模糊，不干涉內政原則正在經受著前所未有的挑戰。因而，在全球化趨勢加強的背景下，發展中國家如何維護內政不被干涉具有極其重要的現時意義。

一、 不干涉內政原則的歷史發展

不干涉內政是現代國際法的一項基本原則，也是國際法上產生和適用較早的一個原則。作為國際法的一項基本原則，其發展大致經歷了三個階段：

1. 隱含于它原則階段。近代國際法產生之初，不干涉內政是國家主權原則的應有之意。早在16世紀，主權國家并存的趨勢已經出現。在此情況下，法國政治學家博丹在《國家六論》一書中首先提出了國家主權的政治概念，他認為主權是君主“得以管制其臣民的最高權利”。^[1]進入17世紀以后，歐洲爆發了“三十年戰爭”，1648年為結束這場宗教戰爭而召開的威斯特伐利亞和會及其所締結的《威斯特伐利亞和約》，不僅標志著一個由眾多主權國家組成的國際社會的存在，而且標志著一種對國際行為產生直接約束力的國際法的產生。和約明確地確立了領土主權和主權平等原則，使國家主權概念由政治學說上升為有法律效力的國際法原則。當時的自然法學派學者對國家主權的含義作出了解釋，如格老秀斯指出，凡行為不受他人的法律控制，從而不致因其他意志的行使而使之無效的權力，就是主權。此后，國家主權這個概念曾經瓦特爾通過“自治”和“獨立”這兩個特征予以更精確的定義。他指出，不論以什么方式自己進行治理而不從屬于任何外國人的任何民族，就是主權國家。從此我們推知，完全的自治構成國家主權的內側，而獨立則構成它的外面。^[2]從國家主權對內和對外的兩個特性中引申出兩項原則，即主權平等和不干涉內政。可見，在近代國際法產生前后的幾個世紀里，不干涉內政原則一直作為國家主權原則的應有之意而隱含地存在著。

2. 國內法階段。資產階級革命時期，不干涉內政由國內立法或政策所確認。17、18世紀，資產階級革命席卷歐美國家。法國資產階級為反對歐洲封建王朝對其革命的干涉將不干涉內政原則作為政治口號首先提了出來，革命勝利后，又將這個口號寫進了憲法。1793年法國憲法第119條規定：法國人民不干涉其他國家政府事務，也不允許其他民族干涉法國的事務。之后，1823年，美國總統門羅針對歐洲國家，主要是俄、奧、普三國同盟干涉美洲國家事務的行徑，在送致國會的咨文中宣布，美國奉行不干涉政策，美國不干涉歐洲的戰爭，也不允許歐洲同盟干涉美洲各共和國的獨立，史稱“門羅主義”。 門羅總統的這篇國會咨文既表明了美國對歐洲神圣同盟干涉美洲事物的立場，同時也體現了當時美國政府處理國際關系的政策。可以說，從資產階級革命到第一次世界大戰的數個世紀里，不干涉內政主要作為國內法上的一項原則，起到排斥外來勢力對本國革命或民族獨立運動干預的作用，更多地強調該原則的政治意義，還不是一個國際法上的概念。

3. 國際法階段。20世紀，不干涉內政為一系列的國際條約和聯合國決議確定為國際法基本原則。首先確定這一原則的國際條約是第一次世界大戰后的《國際聯盟盟約》。盟約第15條第8款規定：“如爭執各方任何一方對于爭議自行聲明并為行政院所承認，按諸國際法純屬該方國內管轄之事件，則行政院應據情報告，而不作解決該爭端之建議”。之后，1945年《聯合國憲章》第2條第7款規定：“本憲章不得認為授權聯合國干涉在本質上屬于任何國家國內管轄之事件，并且不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決”。盟約和憲章作為各自組織的基礎法律文件，從形式上限制了國際聯盟和聯合國組織本身的活動范圍，對確保各該組織不干涉其成員國的內部事務具有一定的抑制作用。20世紀60年代起，隨著民族獨立運動的興起，殖民主義國家越來越多地干涉亞非拉國家的獨立權。為此，聯合國大會通過了一系列決議，確認、重申和強調國家間負有不得以任何形式干涉別國內政的義務。如1965年通過了《關于各國內政不容干涉及其獨立與主權之保護宣言》、1970年10月通過了《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作的國際法原則宣言》、1981年通過了《不容干涉和干預別國內政宣言》等。用如此之多的國際法律文件來確立該原則的事實，表明了它在調整國際關系和處理國際事務中的重要性。

特別值得強調的是，1954年中、印、緬三國共同倡導的和平共處五項原則將“不干涉內政”補充為“互不干涉內政”。一個“互”字表明了在國際關系特別是在雙邊關系中權利和義務的一致性，比“不干涉內政”這種提法更科學合理，是對不干涉內政原則的進一步發展。和平共處五項原則已為世界各大洲許許多多國家所接受，構成國際法最重要的基本原則。

二、 全球化對不干涉內政原則的影響

全球問題是由羅馬俱樂部在20世紀60年代末首先提出來的，它一出現就與傳統的國家主權觀念發生了沖突。它突破了主權國家人為所劃疆界的限制，模糊了內外事務的界限，^[3]使內部事務更多地暴露于外界，容易受制于外部力量的干擾，對不干涉內政原則也提出了更多的挑戰。

1. 對內政治理范圍的影響。全球化的直接結果是使整個世界更緊密地聯系在一起，形成了一個各國利益相關體，使得原本屬于一國內政的事項變為國際共同關心事項。如在人權、關稅、匯率、反恐、禁毒、網絡、環境、能源、疾病預防和懲治犯罪等傳統上屬于國家內政的領域，在全球化的作用下，其范圍和影響都是世界性的，既體現國家的當前利益，又關涉人類的長遠共同利益。在全球化時代，“集體利益就是國家利益”。 ^[4]對于上述任何關涉全球利益的問題，僅靠一個國家獨立自主、自力更生地解決是無濟于事的，它們的解決需要國際社會的協調合作，而合作的形式就是簽訂雙邊的或多邊的條約，明確彼此的義務和責任，這又使得本屬國家內政問題變成了國際問題。正如我國學者指出那樣“全球化產生的第二個后果，是各國決策、政策和行動的域外效應在增加和上升，古典狀態下各國自由放任的行動受到的客觀限制越來越大，國內事務和國外事務的界限在模糊”。 ^[5]

2. 對內政治理方式的影響。在全球化的影響下，由于國家內政深深地打上了國際性的烙印，使“國家處理大問題顯得太小，而處理小問題又顯得太大”。^[6]在這種情況下，國家對內政的治理方式也在朝著民主化、合作化和組織化的方向發展。民主化是總的趨勢，既體現在國家對內政的決策、執行和監督等諸多方面(如對國內重大事項的決策采取公民投票的方式)，更表現為非政府間國際組織和主權國家內民間自治性組織行使的職能向國家公權利領域的滲透。“這些組織有時候會給主權國家的政治生活和對外交往產生奇異而重大的影響”，^[3]對國家內政的治理起到有益的補充作用。如果說自治性組織的職能向公權利的滲透是解決“國家處理小問題顯得太大”的一種嘗試，那么，合作化和組織化則是解決“國家處理大問題顯得太小”的最有效的途徑。現時國家合作的領域是廣泛的，既包括經濟文化，也包括政治軍事；合作的方式也是多樣的，既有就重大問題的戰略協調，也有就特定事項的具體合作。參加國際組織則是國際合作的高級形態，如歐盟各成員國將本屬于國家內政范圍的商業政策、核供給、職業培訓、文化、公共衛生、泛歐網絡、研究和開發、環境政策和發展政策等的治理權，或完全或部分讓渡給歐盟組織，其目的就是要使這些問題得到更有效和更合理的解決。^[7]我國學者在評價歐盟的這種做法時指出：“350年前的歐洲為國際關系貢獻了主權國家的理念，而350年后的今天，歐盟的實踐可能代表著未來國際關系演變的一個重要方向，也為其他地區國際關系的發展提供了一個重要的參考樣板”。 ^[8]

3. 對內政治理目標的影響。經濟的全球化帶來思想觀念的趨同化。“在高度壓縮和整合的地球里，我們的選擇不僅會重塑我們自己的生活，而且還將直接影響遠方他人的生活”。^[9]二戰之前，國際社會基本處于一種無序狀態，各國人民生活在戰爭的陰影之下。二戰結束以后，人們越來越意識到，要避免世界大戰的再度爆發和達到一個有序的世界，必須制訂國際準則和建立執行準則的相應機構，在此情況下，《聯合國憲章》和聯合國組織得以誕生。憲章在序言中將“維護世界和平和促進人類發展”作為聯合國的首要宗旨，并要求會員國善意地履行其所負的憲章義務，憲章的這一宗旨也成為各國內政治理的最高目標。特別是上世紀90年代起，尊重人權、共和憲政、自由民主、自由貿易、社會保障和福利等一個新文明的基本要素已成為世界的主流。可以說，在當今世界，盡管各國社會制度不同、意識形態差異、價值觀念沖突，但都在致力于建立一個適合本國國情的經濟自由、政治民主、思想解放、文化包容、國家富強的社會。

4. 為國際干涉提供了便利。全球化對國家內政最大的殺傷力莫過于來自國際社會的各種干涉。干涉者可能是國家或國家集團，但更多的是國際組織。嚴格地說，國際組織對違反國際法規范和反對公認國際社會意愿的政府或叛亂行為，在嚴格依據國際法的規定下而實施的政治、經濟、司法、軍事等各類強制行為才具有合法性。然而遺憾的是，由于國際組織干涉的決策機制不夠健全、公正性令人懷疑和有效性難以保障等原因，^[3]在現階段，國際組織的干涉，實際上是操縱該組織的某些國家或國家集團的干涉行為，是這些國家或國家集團把國際組織變成了自己進行干涉的工具。“冷戰”結束后，這種干涉愈演愈烈，成為國際社會中引人注目的現象。僅以聯合國為例，其對地區沖突和國家內政的干涉次數由20世紀80年代每年不足5起猛增到20世紀90年代每年17起。^[3]特別是近年來，西方國家以“經援”、“民主”、“人權”、“人道主義”等為借口，在非洲和拉美國家搞顛覆活動，在東歐和中亞地區搞“顏色革命”，在中東國家搞“民主改造”，更是全球化下赤裸裸地干涉別國內政的表現。其惡果是造成了這些被干涉的國家政局動蕩，民不聊生。

三、 不干涉內政原則在全球化時代的維護

1. 切實遵守《聯合國憲章》及其他國際法律文件的規定。憲章是一部劃時代的歷史性文獻，是人類有關法律制度方面的智慧結晶，它給聯合國及會員國規定了法律任務、行動方針以及必須遵循的行為準則。憲章規定聯合國的宗旨是維護國際和平與安全。為實現這一宗旨，無論是聯合國組織還是各會員國都應遵行主權平等和不干涉本質上屬于任何國家內政之原則。1981年聯合國大會通過的《不容干涉和干預別國內政宣言》更是強調該原則“對維護國際和平與安全和實現《憲章》的宗旨和原則都最為重要。”可見，憲章和其他國際法律文件對國家內政的維護是明確的和一貫的，它沒有也不可能為任何國家或國家集團干涉他國內政提供法律依據。在全球化時代，國際形勢依然錯綜復雜，影響國際和平與安全的因素依然沒有消除。在國際關系中，切實遵循不干涉內政原則，既是維護世界和平與安全的保障，又是發展國際合作的基礎。任何背離這一原則的做法，都將造成世界的混亂和無序。

2. 加大聯合國改革力度，使其更大程度地發揮作用。“冷戰”結束后，世界格局發生了變化，由對峙轉為合作，全球化的趨勢加快。在全球化的大潮中，雖然影響國際和平與安全的傳統因素在減弱，但是非傳統的因素卻大為增加。這些非傳統的因素既可能導致局部戰爭甚至世界戰爭的爆發，也影響到整個世界的進一步發展。要解決國際社會的種種矛盾，必須建立國際關系新秩序。在新千年伊始，世界人民對聯合國寄予厚望。一方面希望聯合國能在更大的范圍內起作用，以消除各種非傳統因素對國際和平與安全的影響；另一方面又擔心聯合國組織為某些大國所利用，實施干涉別國內政的行為。如何保證聯合國依法和有效地行使職權，是聯合國改革必須面對的兩個課題。所謂“依法”行使職權，就是要求聯合國實施的行動，真正體現國際社會的意志，不受某些大國所左右，成為借聯合國之名，行干涉別國內政之實；所謂“有效”行使職權，就是要求聯合國在更大的范圍內最大程度地解決好世界各國共同關注的事項。為此，聯合國的改革必須堅持民主原則，充分體現廣大發展中國家的意愿，讓發展中國家有更多的機會參與國際事務的討論和處理。

3. 提高綜合國力，應對強權政治和霸權主義。經濟的發展與主權的維護成正比。“近代主權國家的建立、發展、變化及其現代化的過程，基本上就是資本主義國家經濟社會形成、發展、變化及其現代化的過程”。^[10]西方一些國家由自由資本主義時期倡導不干涉內政到壟斷資本主義時期肆無忌憚地侵略弱小國家的無數歷史事實證明：落后就意味著挨打。20世紀90年代以來的國際干涉事件也證明：在現代國際關系中，實施干涉別國內政者往往是某些經濟力量強大的西方國家推行其強權政治和霸權主義的結果，而內政被干涉者無一例外的都是經濟落后的發展中國家。美國《紐約時報》1999年4月24日的文章說，經濟全球化使“國家主權無可避免地——并且心甘情愿地——受到全球經濟力量的削弱”。主權應當“心甘情愿”地受到削弱的自然是經濟力量薄弱的發展中國家。在經濟全球化下，發達國家通過資本輸出和跨國公司的活動來控制發展中國家的內政和外交。聯合國貿法會議秘書長里庫佩羅指出，“南部窮國和富國中的赤貧者成為全球化中的大輸家”。作為經濟全球化贏家的某些西方大國，當然還會要求發展中國家再進一步的“心甘情愿”地放棄自己國家的主權。^[1]面對這種局勢，發展中國家只有大力發展民族經濟，不斷提高綜合國力，才能切實維護政治上的獨立，才能真正地實現獨立自主地處理主權管轄范圍內的一切內外事務的權利。

4. 加強國際合作，適應國際社會。國際合作是聯合國的宗旨和原則之一。《聯合國憲章》規定“促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題”。憲章的這一規定表明：國際合作既是避免出現國際問題的途徑，也是解決存在國際分歧的有效方式。加強國際合作，首先要求主權國際善意履行國際義務，特別是憲章規定的普遍性國際義務，如不侵犯他國的主權和領土完整、不實施大規模地侵犯人權的行為等。因為違反有效條約義務的行為，都是超出了本國內政范圍的行為，可能招致相關國家或國際組織某種程度的干涉。其次，主權國家應積極參與全球化的進程，加強同國際社會的聯系，主動適應國際社會的大環境。在全球化的大趨勢下，任何國家想脫離國際社會而孤立地發展只能是一句空話，其結果必將是更多的國家內政被干涉。再次，發展中國家應團結合作，在國際關系和國際事務中，彼此協調立場，維護共同利益。上世紀成立的“77國集團”、“東南亞聯盟”、“非洲共同體”和“阿拉伯國家聯盟”等區域性組織，堅持在國際事務中用“一個聲音說話”，不但維護了各自國家的利益，而且對國際政治經濟新秩序的建立也起了積極的作用。

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責任編輯 楊小民