農村公共產品供給中的公共財政思路

摘要：現階段我國農村公共產品供給不足，引發了一系列社會問題的出現。政府作為農村公共產品的主要供給者，以公共財政手段實現農村公共產品供給的“X-效率”是縮小城鄉差距的現實選擇。但是，種種因素導致了公共財政存在“X-無效率”，政府在農村公共產品供給方面未實現最大產出。必須進行農村公共產品供給制度創新，充分、高效發揮公共財政的作用，實現城鄉協調發展。

關鍵詞：公共財政； 農村公共產品供給； X-效率

中圖分類號：F812.8文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)02-0171-03

2006年，我國全面免征農業稅，解決了對農民“少取”的問題。另一方面，為了實現對農民的“多予”，我國應在農村公共產品供給領域發展公共財政。我國正步入公共產品需求的擴張時期，尤其是9.4億農民正在由對滿足溫飽需求開始轉為對教育、醫療、衛生等社會性服務的需求。但目前農村公共產品的供給卻遠遠不能滿足其需求。縮小城鄉收入差距、構建和諧社會是中國改革的關鍵，以發展公共財政解決農村公共產品供給不足問題從而對農民“多予”，是構建和諧社會的現實選擇。從農村公共產品對農村社會的貢獻的角度，可以將農村公共產品劃分為兩類：一類是以生產建設為主的生產性公共產品，如水利設施、農業防護林等；另一類是不以生產建設為主的非生產性公共產品，主要包括農村社會保障體系和農村教育。鑒于現階段我國城鄉收入水平差距很大，低收入群體主要集中在農村，農民對于農村公共產品資金的自我籌集能力非常弱，所以農村公共產品的供給者主要是政府，政府須完善公共財政的支農政策，加大各級財政對農村公共品的供給力度。

一、 我國發展農村公共財政的必要性

(一) 農村公共產品供給的現狀

1. 農村醫療保障短缺。農村醫療保障享有率低，“有病難就醫”是農民最為憂慮的問題。據2004年中國衛生網公布的一項關于中國衛生資源現狀的調查顯示，在農村，100個人中只有12個人不同程度地享有商業或社會統籌醫療保險，而在大中城市，這個數字為54人。自1999年開始正式實行的社會保障改革，至今已使10895萬人受益，其中近65%都是城鎮的企業職工和退休人員。作為各種商業和社會性保險中覆蓋面最大的社會統籌大病醫療保險的覆蓋率不足20%，任何一種單一類別的保險在農村的覆蓋率都低于8%，有高達73.5%的農村居民表示沒有享受過任何種類的保險，而這一比例在小城鎮為44.5%，在大中城市僅為27%。

2. 農村衛生資源匱乏。中國人口占世界的22%，但醫療衛生資源僅占世界的2%。在醫療資源短缺的基礎上又存在醫療資源分布不均的問題，80%醫療資源在城市，20%在農村，與城鄉人口分布狀況正好形成鮮明對比。

3. 農村養老保險短缺。據勞動和社會保障部網站統計公報欄目公布的農村養老保險有關統計數據，1998年，全國有2133個縣(市)和65%的鄉(鎮)開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老保險的農村人口只有8025萬人，僅僅是8億農村人口的十分之一。從1999年開始，農村社會養老保險的參加人數一直在減少，1999年為8000萬人，2000年末為6172萬人，到2002年底只有5462萬人，1999-2000年的農村養老保險統計欄中顯示的是“農村社會養老保險改革規范工作穩妥進行”，2001-2003年的統計資料則注明“農村社會養老保險整頓規范工作繼續進行”，這說明農村社會養老保險制度推行的收效并不理想，農村養老保險依然是政府投入不足、參保率低、覆蓋面窄、處于嚴重短缺狀態。

4. 政府對農村教育的投入不足。義務教育是一種強制性教育，在消費上具有非對抗性和非排他性，屬于公共產品。“九五”期間，我國預算內教育經費在三級教育中的分配不合理，在高等教育中的分配比例逐年增長，從2001年的19.48%增長到2004年的24.18%，增長了4.7個百分點。但是預算內教育經費在義務教育尤其是在農村義務教育中的分配比例卻呈逐年下降的趨勢，如初級中學由2001年的20.75%降至2004年的19.41%，下降了1.34個百分點，其中農村初中的預算內教育經費下降了1.66個百分點，普通小學從2001年的32.87%下降至2004年的32.2%，下降了0.67個百分點，其中農村小學下降了1.06個百分點。

農村公共產品供給不足，一方面造成農民生活質量下降，使城鄉差別進一步擴大；另一方面，醫療、教育、養老由農民自己負擔，造成農民負擔加重，也從需求方面制約了農村消費品市場的發育。就農村公共產品供給主體而言，由于收入相對比較低的農民自我籌集資金的能力不足，由社會籌集也存在一些問題，因而在今后的很長一段時間里，政府仍舊是農村公共產品的主要供給者。

(二) 發展農村公共財政的必要性

公共財政是指在市場經濟體制下，政府根據社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品，以滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。在社會主義市場經濟體制下，政府須建立公共財政制度，確保按照社會公眾的集體意愿提供公共物品。

1. 市場失靈導致農村公共產品供給領域中公共財政的存在。在完全競爭市場條件下，市場經濟能夠依靠自身的力量進行調節，達到社會資源有效配置的狀態。但是，對于具有消費上的非排他性的公共產品和服務來說，難以通過市場機制得到有效供給，這就需要由非市場的力量、通過非私人經濟的活動來提供。在農村公共產品供給領域，醫療衛生、鄉村規劃與基礎設施、養老與救濟等公共產品的特性決定了市場機制本身并不能得到有效發揮，從而無法達到符合整個社會要求的資源配置結果為了解決公共產品供給領域的市場失靈問題，政府有必要利用公共財政手段進行干預。

2. 公共財政的作用對象決定了在農村公共產品領域發展公共財政的必要性。公共財政活動的對象是為市場經濟中的家庭和企業提供公共服務，即廣義上的公共產品。從我國農村公共產品供給現狀來看，分稅制改革使中央政府放棄了對農村公共產品供給的職能，并將此功能轉嫁給地方政府，相對于中央政府而言，地方政府的財力不足，所以地方政府將有限的公共資源轉向工業和城市。農民出于生產和生活的需要，不得不填補中央政府、地方政府在公共產品供給中的缺位，形成公共產品供給的“個體化”。這與公共財政本義上的作用對象是相違背的，所以，應發展公共財政、使其活動對象“回歸”。

3. 公共財政本身的目的決定了在農村公共產品領域發展公共財政的必要性。公共財政的目的是滿足社會公眾對公共產品和服務的需要，所以，最大程度、最優地滿足社會公眾的需要是公共財政的出發點和歸宿。農業技術服務、畜牧防疫、農田水利、財政金融、醫療衛生等生產性和生活性公共產品對于農民生存和農業發展具有決定性意義，在農村公共產品領域實現公共財政的目的的“回歸”亦具有重大意義。

二、 我國公共財政“X-無效率”的原因

在市場經濟體制下，社會成員福利水平最大化的前提是：政府運用財政機制所提供的公共物品必須按社會成員的集體偏好大多數人的意志進行，由社會成員對政府的財政活動進行約束和規范。也就是說，公共產品的有效供應是建立在社會公眾個人效用和偏好基礎之上的，經過選民公決或議會投票程序，社會公眾可將他們各自對于公共產品的欲望和偏好反映出來，從而為政府提供公共產品的預算決策分析提供依據。所以，在農村公共產品供給過程中，公共財政的核心是效率，具體而言，從農村公共產品供給方面來考慮，公共財政要實現生產效率，即“X-效率”，要采用最好的方法和最有效的技術、以最低成本提供農村公共物品。從我國農村公共物品供給現狀來看，公共財政存在“X-無效率”，政府在農村公共產品供給方面未實現最大產出。

(一) 政府的公共財政支出目標具有多重性，存在沖突與交替

公共財政開支包括：維持國家運行的必要耗費支出，基礎性、戰略性、調控性的經濟支出，社會保障支出，義務教育、公共衛生、環境保護等公共事業性支出。由于歷史的積淀，我國公共財政的職能主要體現為建設性財政，財政指出的主要方向是經濟建設費支出、行政管理費支出，從而導致公共產品方面的支出缺失。所以，我國公共財政在實際運行過程中定位不明確，“越位”和“缺位”并存，一方面財政支出范圍過大，超出了市場經濟條件下政府財政支出職能的范圍；另一方面，本應由政府承擔的一些社會公共需要卻無力得到保障，尤其是弱勢群體比較集中的農村。因此，在財政收入“蛋糕”有限的前提下，財政的應有功能得不到恰當的發揮。如果各級政府在如何實現財政支出目標上感到無所適從，就會產生政府各部門之間的不合作，導致X-無效率。

(二) 農村公共產品的產出難以度量，導致公共財政支出操作上的困難

農村公共產品中包含大量公共服務，由農村社會全體成員共同享用，具有消費上的非排他性和非競爭性特征，所以，在度量方面形成了以下特性：(1)難以從物質形態上度量；(2)不經過市場交換就直接進入消費過程，缺乏價值度量。由此，政府在提供公共產品時，只能夠計算其投入的經濟價值，但是產出的經濟價值難以計算。從X-效率的角度而言，就是農村公共產品的供給者只能看見“投入”，卻看不到“產出”。所以，供給者為了追求X-效率，更多地把注意力放在“最低成本”上，卻忽視了“最優產出”。從公共財政的角度看，政府也是“理性人”，其行為建立在成本收益分析的基礎上，只有在權衡公共產品供給方案利弊的基礎上，政府才能做出供給決策。農村公共產品(特別是大型基礎設施)投入的收益周期長、效果慢，從而影響政府的投入決策。從建國后的情況來看，國家提供農村公共產品的意愿確實不足，表現在多年來農業基建投資的數額偏低、對農業科技的投入不足、農業基本建設支出增長緩慢，等等。對X-效率的追求最終演變成了X-無效率。

(三) 農村公共產品供給的交易成本高，影響供給效率

政府在提供農村公共產品和服務時需要支付各種費用。通過公共財政渠道提供農村公共產品的交易成本包括：獲取農村公共產品需求信息的成本、供給方案的設計成本、執行方案的成本、對各級機構進行協調的成本。交易成本過高，容易導致X-無效率的保持。以獲取農村公共產品需求信息的成本為例，我國農民對提高農民素質、實現農村可持續發展、基本公共設施等公共產品有著巨大需求，但是由于信息不暢通和政治目標最大化、經濟利益最大化的激勵，農民具有較少需求的公共產品的財政供給過剩，反之，農民迫切需要的公共產品的財政供給往往不足，從而造成農村公共產品供需的結構性矛盾。另一方面，我國缺乏農民實際需求的有效表達機制，農村公共產品大多由各級政府部門自上而下由決策提供的，幾乎沒有農民參與，這就使農民的真正需求缺乏有效的表達途徑。基于此，搜尋農民對公共產品需求的真實信息、實現公共財政資源最優配置的目標難以實現。

三、 高效提供農村公共產品的政策措施

發展公共財政是解決農村公共產品供給不足問題的重要思路，鑒于在市場經濟體制下公共財政存在“X-無效率”，所以，必須進行農村公共產品供給制度創新，充分、高效發揮公共財政的作用，實現城鄉協調發展。

(一) 構建以農民需求為導向的農村公共產品供給制度，降低交易成本

要建立農村公共產品供給主體即公共財政框架中的政府對農民需求的敏感反應機制，使農民的需求表達成為公共產品供給中的關鍵環節。例如，在以信息化促進縣域經濟發展的同時，充分利用各種傳統的和現代的信息傳播渠道，及時、準確地搜集農民的需求信息，并且結合農村基層民主制度建設，改革農村公共產品供給決策程序。

(二) 加強財政支出管理制度改革，建立適應市場經濟要求的公共財政框架

堅持廣泛覆蓋原則和績效原則，在做大國內生產總值“蛋糕”、增加財政收入的前提下，要加快建立適合我國國情的公共財政框架，分兩個層次調整和優化財政收支結構：第一個層次是實現城市與農村的財政收支的協調發展，第二個層次是在農村公共產品的財政支出層面上逐步減少對盈利性、經營性領域的財政投資，壓縮行政事業經費，將財力主要用于農村社會公共需要和社會保障方面。

(三) 選取農村公共產品供給的突破口，實施公共財政的不平衡投入戰略

農村公共產品涵義廣泛，在社會主義初級階段財政投入有限的情況下，如果實施“大推進”戰略，必然是“撒胡椒面”，收效甚微。所以，可實施不平衡投入戰略，選取某種公共產品作為試點。選取的突破口應滿足以下條件：關系國計民生、有利于夯實農村發展的基礎、能充分體現和諧社會的內涵，例如優先選擇農村義務教育作為公共財政支出體制改革的對象。鑒于農民是新農村建設的主體，進行農村義務教育經費保障機制改革是解決制約農村義務教育發展投入問題的一項重大舉措，對最終將農村義務教育全部納入公共財政保障范圍、推動對其他公共產品的投入具有重要的現實意義。

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責任編輯 柏振忠