鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)存廢論

摘 要：鐵路運(yùn)輸專門司法機(jī)構(gòu)的司法問題產(chǎn)生了一系列的社會(huì)矛盾，司法不公成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。其表現(xiàn)不但在理念選擇上片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益甚至是企業(yè)利益，犧牲社會(huì)正義和司法公正；而且行為方式上將行政權(quán)置于司法權(quán)之上，使國(guó)家司法行為蛻變?yōu)槠髽I(yè)司法行為。由此帶來諸多弊端并亟待消除。在改革的方式上，取消鐵路運(yùn)輸法院是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。

關(guān)鍵詞：企業(yè)司法；行政權(quán)；鐵路司法改革

中圖分類號(hào)：DF71

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來，先后發(fā)生了多起針對(duì)鐵道部或鐵路運(yùn)輸企業(yè)的案件。如某法律碩士狀告北京西客站“人身侵權(quán)糾紛案”，某旅客狀告鄭州某鐵路運(yùn)輸企業(yè)的“鐵路公廁收費(fèi)案”等。其中以喬占祥訴鐵道部“春運(yùn)提價(jià)案”(注：2001年1月18日，河北某律師事務(wù)所律師喬占祥針對(duì)鐵道部《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的通知》提起行政復(fù)議和行政訴訟。雖然喬占祥最終敗訴，但該案引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。迫于社會(huì)輿論壓力，鐵道部已經(jīng)決定2007年春運(yùn)不再提價(jià)。)最為引人注目，該案喚起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和全國(guó)范圍的熱烈討論。筆者對(duì)于這些案件本身及其裁判結(jié)果的是非曲直不擬發(fā)表意見，因?yàn)樵诂F(xiàn)有司法體制下，司法機(jī)關(guān)按照現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行裁判有它的合法性。但是這些案件引發(fā)的一些深層次思考，卻使人久久不能釋懷，有不吐不快之感。筆者認(rèn)為，這些案件至少觸及了兩個(gè)深層次的問題，即我國(guó)的鐵路管理體制問題和鐵路運(yùn)輸企業(yè)司法問題。也許是偏好，筆者對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)司法問題尤為關(guān)注，擬對(duì)此略陳管見。

一、 鐵路專門司法機(jī)構(gòu)司法現(xiàn)狀及其性質(zhì)

我國(guó)司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式基本沿襲前蘇聯(lián)司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，自上世紀(jì)50年代至今無根本變化。以鐵路運(yùn)輸法院為例，上世紀(jì)50年代就照搬前蘇聯(lián)模式曾經(jīng)設(shè)立過，但很快被全部撤銷^[1]。在建國(guó)后30多年的時(shí)間里，我國(guó)基本上沒有專門的鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)(即鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院)(注：我國(guó)習(xí)慣上將公、檢、法統(tǒng)稱為司法機(jī)關(guān)。這是因?yàn)槲覈?guó)的公安機(jī)關(guān)兼有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)。筆者認(rèn)為這與國(guó)際慣例和司法機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性不符。目前將公檢法稱為公安司法機(jī)關(guān)的較多，司法機(jī)關(guān)也專指法院和檢察院，但是在國(guó)際上，司法機(jī)關(guān)一般專指法院。筆者認(rèn)為，由于鐵路運(yùn)輸法院屬司法機(jī)關(guān)系列，稱其為“司法機(jī)構(gòu)”較為合適。)。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)實(shí)行改革開放政策，同時(shí)大力加強(qiáng)民主法制建設(shè)，各級(jí)公、檢、法機(jī)關(guān)相繼得到恢復(fù)和完善，軍事、海事和鐵路等專門司法機(jī)構(gòu)也得以建立。鐵路運(yùn)輸法院在上世紀(jì)70年代末又重新組建，于1982年5月開始辦案，當(dāng)時(shí)有鐵路運(yùn)輸高級(jí)、中級(jí)和基層三級(jí)法院，1986年鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院被撤銷，現(xiàn)存在鐵路運(yùn)輸中級(jí)和鐵路運(yùn)輸法院若干，按鐵路局和鐵路分局建制而設(shè)立且跨行政區(qū)劃，其管轄也是跨區(qū)域的，審判業(yè)務(wù)接受各鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院所在地的高級(jí)人民法院指導(dǎo)，但人、財(cái)、物隸屬各鐵路局和鐵路分局?，F(xiàn)鐵路運(yùn)輸法院呈網(wǎng)狀分布在各國(guó)各地，幾乎有鐵路存在的地方就有鐵路運(yùn)輸法院。

1982年，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)布通知，鐵路運(yùn)輸法院正式全面行使審判職能。但是當(dāng)時(shí)鐵路運(yùn)輸法院只受理由鐵路公安機(jī)關(guān)經(jīng)辦的刑事案件和與鐵路運(yùn)輸有關(guān)的經(jīng)濟(jì)案件，不受理行政案件。1990年最高人民法院頒布的《關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院對(duì)經(jīng)濟(jì)糾紛案件管轄范圍的規(guī)定》，對(duì)鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍作出了明確規(guī)定，包括”鐵路貨物運(yùn)輸合同糾紛案件、鐵路旅客和行李、包裹運(yùn)輸合同糾紛案件“等12大類。1992年，最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法若干問題的意見》第30條規(guī)定：“鐵路運(yùn)輸合同糾紛及與鐵路運(yùn)輸有關(guān)的侵權(quán)糾紛，由鐵路運(yùn)輸法院管轄”。由此確立了鐵路運(yùn)輸法院對(duì)與鐵路運(yùn)輸有關(guān)的民事案件均享有管轄權(quán)。另外，在刑事案件方面，我國(guó)《鐵路法》、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)<鐵路法>中刑事法則若干問題的解釋 》等法律法規(guī)也作了具體規(guī)定。總體說來，我國(guó)鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍包括：第一，發(fā)生在鐵路運(yùn)輸線上的民事、刑事案件，比如，鐵路行車、調(diào)車作業(yè)造成人身、財(cái)產(chǎn)損害，鐵路運(yùn)輸法院是有權(quán)管轄的。鐵路在裝卸作業(yè)、線路維修等方面發(fā)生的委外勞務(wù)合同糾紛案件，也即比如農(nóng)民工被鐵路分局拖欠工錢，只能向鐵路運(yùn)輸法院起訴；第二，鐵路局在編職工的民事、刑事案件；第三，與鐵路運(yùn)輸部門有直接關(guān)系的民事經(jīng)濟(jì)糾紛案，比如因?yàn)殍F路貨運(yùn)、客運(yùn)而引發(fā)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件。事實(shí)上，凡是與鐵路有關(guān)的幾乎一切刑事、民事、經(jīng)濟(jì)案件，都由鐵路運(yùn)輸法院審理^[2]。

現(xiàn) 代 法 學(xué) 彭世忠：鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)存廢論我國(guó)設(shè)立有鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院等專門司法機(jī)構(gòu)，但是為什么又有人稱其為“企業(yè)司法”呢?筆者認(rèn)為理由在于：從我國(guó)鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)的管理體制上看，鐵路司法機(jī)關(guān)分為兩級(jí)，即鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(檢察院)和鐵路運(yùn)輸基層法院(檢察院)，分別設(shè)立在鐵路局和鐵路分局中，由這些企業(yè)出經(jīng)費(fèi)、派干部。根據(jù)最高人民法院專家的介紹，這些法院工作人員使用的不是政法編制，其編制基本上是企業(yè)自行解決的企業(yè)編制，部分法官的身份是企業(yè)、事業(yè)單位的聘用(合同)干部。至于經(jīng)費(fèi)，也來自于企業(yè)，由企業(yè)根據(jù)其效益情況向該法院撥付經(jīng)費(fèi)^[2]3-24。既然鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物都不獨(dú)立，且都隸屬于鐵路運(yùn)輸企業(yè)，也就可稱其為這種司法的性質(zhì)就是“企業(yè)司法”。此外，從司法行為和司法目的上看，鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)也都帶有企業(yè)化的色彩。由鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)的管理體制所決定，鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)的法官(包括檢察官，下同)的生存利益是與鐵路運(yùn)輸企業(yè)的效益掛鉤的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的命運(yùn)決定著這些法官的命運(yùn)。根據(jù)“人性假設(shè)”的原理，人們的行為受制于多元的人性假設(shè)，如經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人和政治人等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)得到普遍的社會(huì)認(rèn)同?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)有三個(gè)要點(diǎn)：一是，所有的社會(huì)活動(dòng)，最后都可以歸結(jié)為個(gè)人的活動(dòng)，不論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在政治領(lǐng)域，作出行為的都是具體的個(gè)人，體現(xiàn)的是行為者個(gè)人的意愿；二是，所有人都是自利的，都是追求利益最大化的，其所作出的每個(gè)行為都是最有利于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的；三是，所有人都是理性的，其所作出的行為都是經(jīng)過理性思考的，都是符合利益最大化要求的(注：張五常.經(jīng)濟(jì)解釋之八：自私-經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)[C]//羅豪才.現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢(shì).北京：法律出版社，2004：414.)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)的法官也必然跳不出上述“人性假設(shè)”的制約。其行為選擇必然會(huì)將個(gè)人利益和與之緊密關(guān)聯(lián)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)利益作為重要的考量因素。另外，作為企業(yè)行政庇蔭下的鐵路運(yùn)輸司法，其司法目的也必然受制于企業(yè)的整體利益，從而導(dǎo)致其司法目的的企業(yè)化。

因此，鐵路司法機(jī)構(gòu)從性質(zhì)上看是一種行政化、企業(yè)化司法機(jī)構(gòu)。

二、 鐵路運(yùn)輸“企業(yè)司法”的原因

我國(guó)為什么存在鐵路運(yùn)輸“企業(yè)司法”?有人會(huì)回答：鐵路運(yùn)輸專業(yè)性強(qiáng)，需要專門司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。如果僅僅以專業(yè)性作為設(shè)立司法機(jī)關(guān)的依據(jù)，我國(guó)的專門司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有很多。在普通法院之外設(shè)立軍事法院和海事法院，乃是各國(guó)通行的慣例，不設(shè)鐵路運(yùn)輸法院，為什么惟有我國(guó)設(shè)立有專門的鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)呢?其深層原因在哪里呢?筆者認(rèn)為原因是多方面的，是由歷史、傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)體制因素等多種因素所致成，其中我國(guó)的鐵路管理體制和我國(guó)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的性質(zhì)是主要的因素。

1876年，舊中國(guó)歷史上有了的第一條鐵路——吳淞鐵路。但是在解放前，中國(guó)鐵路的建設(shè)和發(fā)展相當(dāng)緩慢，政府不重視也無力對(duì)鐵路建設(shè)給予太多的關(guān)注，更沒有像今天我們的鐵道部那樣對(duì)鐵路的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行管理。1949年新中國(guó)成立后，中央人民政府對(duì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大動(dòng)脈的鐵路建設(shè)十分重視。為大力發(fā)展鐵路事業(yè)，在原軍委鐵道部的基礎(chǔ)上成立了中華人民共和國(guó)鐵道部。以原來鐵道兵成建制的轉(zhuǎn)業(yè)為基礎(chǔ)成立了眾多鐵路局和工程局，并逐漸發(fā)展和形成了政企合一的、高度集中統(tǒng)一的政府管理體制。目前，我國(guó)鐵路部門基本上是一個(gè)“獨(dú)立王國(guó)”，其不僅在產(chǎn)業(yè)性方面“產(chǎn)、供、銷一條龍”且自成體系，而且社會(huì)功能完善：各級(jí)各類學(xué)校齊備，公、檢、法等司法機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立且進(jìn)行強(qiáng)力保護(hù)。

這種高度集中統(tǒng)一的政企不分的鐵路管理模式使我國(guó)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)呈現(xiàn)出如下屬性和特點(diǎn)：

(一) 半軍事化

新中國(guó)成立之初，為人民解放事業(yè)立下汗馬功勞的人民解放軍數(shù)量相當(dāng)龐大，而且主要是陸軍。國(guó)家進(jìn)入和平建設(shè)時(shí)期后，人民解放軍的安置成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)時(shí)主要采取了三種安置方式：一是建立、充實(shí)和發(fā)展海軍和空軍，安置一部分人員；二是分散安置到中央和地方各級(jí)政府部門和公、檢、法機(jī)關(guān)，支援地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)(當(dāng)然包括一部分人員回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng))；三是集中安置的方式，即將人民解放軍成建制的安置到農(nóng)墾、鐵路和石油等需要大規(guī)模建設(shè)和“集團(tuán)作戰(zhàn)”的行業(yè)和部門，以促進(jìn)相關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)的快速發(fā)展。具體到鐵路部門，當(dāng)時(shí)是在原軍委鐵道部的基礎(chǔ)上成立的中華人民共和國(guó)鐵道部；以原來鐵道兵成建制的轉(zhuǎn)業(yè)為基礎(chǔ)成立了眾多鐵路工程局^[4]。而各鐵路局和分局(即現(xiàn)在鐵路運(yùn)輸企業(yè))則是在吸收少量原來鐵路從業(yè)人員的基礎(chǔ)上，仿照和依襲中央鐵道部的模式成立的政企合一的組織，并且采取類似軍隊(duì)的高度集中、令行禁止的管理模式。可見，鐵路部門從建立伊始即具有難以割舍的軍隊(duì)情結(jié)，具有半軍事化的特征。當(dāng)然這只是歷史原因，深層次的原因在于，鐵路行業(yè)有其特殊的行業(yè)特色和運(yùn)行規(guī)律，比較適于采用類似軍隊(duì)的管理模式，也適應(yīng)了當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要。

(二)壟斷性

在我國(guó)鐵路運(yùn)輸這個(gè)特定的服務(wù)市場(chǎng)中，鐵道部指揮下的鐵路運(yùn)輸企業(yè)是唯一的服務(wù)提供者，因此，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必然具有壟斷性。一般而言，某個(gè)行業(yè)存在壟斷的原因是由于其他市場(chǎng)主體(主要是企業(yè))認(rèn)為這一市場(chǎng)無利可圖或者難以進(jìn)入這一市場(chǎng)，這就是壟斷之障礙的存在。壟斷障礙一般可分為技術(shù)障礙和法律障礙。在我國(guó)，鐵路行業(yè)由于存在巨大的沉淀成本形成了該行業(yè)的技術(shù)障礙，這使鐵路運(yùn)輸企業(yè)具有了天然的技術(shù)壟斷性。在法律障礙方面，根據(jù)我國(guó)《鐵路法》的規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)兼具行政管理職能，有排他性的行政權(quán)力，因而也具有行政壟斷性。有人甚至認(rèn)為：“鐵路行業(yè)構(gòu)成了反壟斷法出臺(tái)的一個(gè)障礙”^[3]1-3。這就使面對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的需求的鐵路運(yùn)輸企業(yè)具有巨大的優(yōu)越性，價(jià)格壟斷和其他行業(yè)性壟斷自然是題中之義，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和企業(yè)主體性必然淡化。

(三)公益性

根據(jù)我國(guó)《鐵路法》第5條的規(guī)定：“鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須堅(jiān)持社會(huì)主義經(jīng)營(yíng)方向和為人民服務(wù)的宗旨，改善經(jīng)營(yíng)管理，切實(shí)改進(jìn)路風(fēng)，提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量”。因此，增進(jìn)社會(huì)公共利益及服務(wù)于公眾是其設(shè)立及經(jīng)營(yíng)的目的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)也因此具有了公用性。但是人們理解企業(yè)的公用性時(shí)容易與學(xué)者使用的“公企業(yè)”概念相混淆。所謂“公企業(yè)”必須包括三個(gè)要素：第一，在公企業(yè)的目的方面，增進(jìn)社會(huì)公共利益是公企業(yè)設(shè)立的主要目的，但是并不排除公企業(yè)仍然可以營(yíng)利為目的設(shè)立，但是該企業(yè)設(shè)立之初就應(yīng)該用法律明確表明；第二，公企業(yè)采取的手段主要是以企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與提供商品、服務(wù)為手段的“非權(quán)力管理作用”，而不以國(guó)家權(quán)力管理為要素，僅在特定情形下方可運(yùn)用具有權(quán)力性質(zhì)的手段；第三，公企業(yè)的主體必須是以行政主體，或者其設(shè)立的組織為限。若公企業(yè)行為影響到公民的利益損失，也將可以通過公法途徑獲得救濟(jì)^[4]。所以我國(guó)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)盡管具有公用性，但是不屬于公企業(yè)，因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)附屬下的行政職能機(jī)構(gòu)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政企合一的統(tǒng)一體。

(四)半行政化半企業(yè)化

鐵路運(yùn)輸企業(yè)指的是各地鐵路局和鐵路分局，從這個(gè)法定名稱上我們似乎就可感知其濃厚的權(quán)力氣息。因?yàn)椤熬帧痹谖覈?guó)一般上行政機(jī)關(guān)名稱的后綴，能夠以局命名的組織自然應(yīng)當(dāng)由行政主體設(shè)立，而且其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作自然也應(yīng)當(dāng)賦有行政權(quán)力的色彩。我國(guó)《鐵路法》第3條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院鐵路主管部門主管全國(guó)鐵路工作，對(duì)國(guó)家鐵路實(shí)行高度集中、統(tǒng)一指揮的運(yùn)輸管理體制，對(duì)地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和幫助。國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能”。也就是說，鐵路運(yùn)輸企業(yè)雖然是“企業(yè)”，但是既然以“局”命名，其行政色彩應(yīng)多于企業(yè)色彩^[5]。從鐵路運(yùn)輸企業(yè)與鐵道部的關(guān)系上看，一方面作為企業(yè)，與鐵道部之間是一種管理與被管理的外部行政關(guān)系；另一方面作為鐵路管理部門，與鐵道部又是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系。從鐵路運(yùn)輸企業(yè)與被服務(wù)者或其他市場(chǎng)主體的關(guān)系看，也存在雙重關(guān)系，首先是鐵路管理者與被管理者之間的關(guān)系，其次才是平等主體之間的關(guān)系。因此可以認(rèn)為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也必然伴有行政化色彩，時(shí)時(shí)處于行政權(quán)的庇蔭之下。

我國(guó)鐵路管理體制和鐵路運(yùn)輸企業(yè)的屬性實(shí)際上可以歸結(jié)為一點(diǎn)，即一切以行政權(quán)為中心，由國(guó)家行政權(quán)“高度集中、統(tǒng)一指揮”，司法權(quán)也必須置于行政權(quán)之下，以維護(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益。這就是我國(guó)鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)存在的根本原因。

三、 鐵路運(yùn)輸“企業(yè)司法”的弊端

鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)的行政化、部門化和企業(yè)化必然帶來以下弊端：

第一，司法主體的存在于法無據(jù) 依照我國(guó)《憲法》第124條3款規(guī)定，人民法院的組織由法律規(guī)定；又依我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)。依照《憲法》和《立法法》這2條法條規(guī)定無論是地方各級(jí)人民法院還是專門人民法院，其產(chǎn)生和組織以及職權(quán)只能由法律規(guī)定，凡是法律規(guī)定的就有法律地位；法律沒有規(guī)定就沒有法律地位。從人民法院法律地位層面審視，地方各級(jí)人民法院的法律地位是確定的，不僅《憲法》有所規(guī)定，《人民法院組織法》也加以規(guī)定的。而專門人民法院的法律地位就沒有地方各級(jí)人民法院這樣明確，《憲法》和《人民法院組織法》同樣都是以軍事法院等專門人民法院加以規(guī)定的，就專門人民法院而言，軍事法院毫無疑問具備其法律地位，但海事、新疆農(nóng)墾法院和鐵路運(yùn)輸法院有無法律地位不得而知，這幾類專門人民法院的法律地位似乎都規(guī)定在軍事法院“等”字里面，這個(gè)“等”字至少是含糊不清的。雖然如此，海事法院和新疆農(nóng)墾法院的產(chǎn)生和成立以及職權(quán)是經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)作出相關(guān)決議才設(shè)置的，我們知道全國(guó)人大常委會(huì)是具有法律解釋職能，它所作出決議是對(duì)相關(guān)法律立法解釋，是對(duì)法律的補(bǔ)充完善，也就是說海事法院和新疆農(nóng)墾法院與軍事法院一樣是具備其法律地位的^[1]1-3。唯有鐵路運(yùn)輸法院不但法律地位沒有明確，就連全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)它的產(chǎn)生、組織和職權(quán)都沒有作出任何規(guī)定或決議，可以說鐵路運(yùn)輸法院自始至終就沒有其憲法和法律依據(jù)。1982年5月1日正式辦案也只是經(jīng)最高人民法院下發(fā)通知作為依據(jù)，其管轄范圍也是最高人民法院加以規(guī)定，可以理解為鐵路運(yùn)輸法院就沒有在“等”字序列之內(nèi)。因此可以說，鐵路運(yùn)輸法院的司法主體地位沒有得到法律的明確宣示，其存在的合法性令人置疑。

第二，國(guó)家司法權(quán)的實(shí)質(zhì)上不統(tǒng)一 按照具有積極意義的西方分權(quán)學(xué)說的原理，國(guó)家行政權(quán)和司法權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力，只能由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)分別行使，相互獨(dú)立，互不隸屬。我國(guó)現(xiàn)行體制是將鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)隸屬于行政權(quán)之下，附設(shè)于鐵路運(yùn)輸企業(yè)之中，形成了行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)，司法權(quán)隸屬于行政權(quán)的格局。這明顯是一種違憲行為。因?yàn)槲覈?guó)《憲法》明確規(guī)定，人民法院和人民檢察院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，分別行使國(guó)家審判權(quán)和檢察權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。雖然鐵路運(yùn)輸法院所在地的高級(jí)人民法院對(duì)其有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，但是由于我國(guó)審級(jí)獨(dú)立的原則，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院只是指導(dǎo)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。也就是說，如果案件不到高級(jí)人民法院來，上級(jí)法院對(duì)鐵路運(yùn)輸法院的指導(dǎo)權(quán)也形同虛設(shè)，或者說作用不大。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)的級(jí)別管轄規(guī)定，上級(jí)人民法院可以將自己管轄的案件交給下級(jí)人民法院審判。鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院也可以將自己管轄的案件指定鐵路運(yùn)輸基層人民法院管轄，而鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院則作為終審法院。這就使鐵路運(yùn)輸法院享有了事實(shí)上的終審權(quán)，而這種事實(shí)上的終審權(quán)又受制于鐵路運(yùn)輸企業(yè)，并且受到鐵路行政權(quán)的制約，從而導(dǎo)致我國(guó)司法的實(shí)質(zhì)上不統(tǒng)一。

第三，司法公正受到置疑 法律的正當(dāng)程序，乃是司法正義的前提，而司法正義是司法的生命。而法律正當(dāng)程序的根本要求是，如何人不能充當(dāng)自己案件的法官?！皼]有任何事情能比保持日常司法工作的純潔性更為重要了，據(jù)此，當(dāng)事人才困難保持其自身和名譽(yù)不受無端地侵害?！?sup>[6]鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)管轄的案件都是與“鐵路運(yùn)輸有關(guān)”的刑事和民事經(jīng)濟(jì)案件，其當(dāng)事人必然有一方鐵路運(yùn)輸企業(yè)或者與之有關(guān)的其他當(dāng)事人。根據(jù)程序主體性原則和程序保障原理的要求，訴訟中雙方當(dāng)事人地位的平等和裁判者地位的中立是其基本要求^[7]，其審判的公正性自然沒有保障。即使鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)的審判百分之百的公正，也難以得到社會(huì)的普遍認(rèn)同，因?yàn)槠浔旧砭瓦`反了法律的正當(dāng)程序原則。關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院的弊端及司法公正受到置疑的問題，我國(guó)一位很有見地的鐵路運(yùn)輸法院院長(zhǎng)就曾指出：“現(xiàn)存的鐵路運(yùn)輸法院管理體制弊端表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是企業(yè)行為與司法行為混同；二是企業(yè)保護(hù)與司法保護(hù)混同；三是企業(yè)干部與法官混同；四是企業(yè)監(jiān)督代替人大監(jiān)督。集中到一點(diǎn)就是這種體制有礙司法公正，不利于提高執(zhí)法水平”。^[1]3-4

第四，法律“特區(qū)”難以消除 為適應(yīng)“高度集中，統(tǒng)一指揮”的鐵路運(yùn)輸管理體制，我國(guó)制定了《鐵路法》等許多主要傾向于保護(hù)鐵路利益的專門性法律法規(guī)，并且規(guī)定了這些法律法規(guī)的優(yōu)先適用性。從而從實(shí)質(zhì)上排除了許多甚至是上位法的法律法規(guī)的適用，形成了從立法到司法方面的“特區(qū)”。試舉兩例。如在刑事方面，我國(guó)1997年修訂后的《刑法》規(guī)定，無論何種聚眾犯罪都只依法追究首要犯罪分子的刑事責(zé)任。而1991年施行的《鐵路法》規(guī)定，對(duì)聚眾攔截列車不聽制止、聚眾哄搶鐵路運(yùn)輸物資等犯罪行為，不僅要追究首要分子的刑事責(zé)任，而且還要追究其他犯罪分子的刑事責(zé)任。一般而言，在刑事犯罪方面，《刑法》是全國(guó)人大通過的上位法，《鐵路法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過的下位法，且根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《刑法》的規(guī)定。但是根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)<鐵路法>中刑事法則若干問題的解釋 》等的規(guī)定，涉及鐵路運(yùn)輸犯罪的案件都必須適用《鐵路法》的規(guī)定。又如：對(duì)于普通侵權(quán)糾紛案件，應(yīng)當(dāng)適用《民法通則》及《最高人民法院關(guān)于民事侵權(quán)精神損害責(zé)任若干問題的解釋》。但是對(duì)于涉及鐵路運(yùn)輸?shù)那謾?quán)糾紛案件，則只能適用《最高人民法院關(guān)于審理鐵路運(yùn)輸損害賠償案件若干問題的解釋》，以及由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、鐵道部發(fā)布的《鐵路旅客運(yùn)輸損害賠償規(guī)定》，而且該規(guī)定一直是全國(guó)各級(jí)鐵路法院審理旅客與鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間發(fā)生的人身傷害索賠案件的權(quán)威依據(jù)。而它們?cè)跉w責(zé)原則、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面都有重大區(qū)別，適用不同的法律在案件的處理結(jié)果上也就迥然不同，始終讓人感到不公平。而這種法律“特區(qū)”存在的合法性根據(jù)也何在呢?

第五，監(jiān)督機(jī)制的弱化 任何權(quán)力都需要監(jiān)督，司法權(quán)作為維護(hù)社會(huì)公正的最后一道保護(hù)墻，其監(jiān)督機(jī)制的完善更是受到各國(guó)的高度重視。但是從我國(guó)鐵路運(yùn)輸法院的監(jiān)督模式看，由于鐵路運(yùn)輸法院的人事管理權(quán)在鐵路部門(注：鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)的一般人員的人事管理權(quán)在各地方鐵路局和分局，基層法院(檢察院)院長(zhǎng)由鐵路局任免，報(bào)當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民法院批準(zhǔn)。鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(檢察院)院長(zhǎng)由鐵道部任命，報(bào)最高人民法院批準(zhǔn)。)，根據(jù)干部管理權(quán)限，鐵路運(yùn)輸企業(yè)黨政的監(jiān)督是其主要形式。從法律監(jiān)督方面看，上已述及，上級(jí)法院的監(jiān)督完全可以因被規(guī)避而落空，剩下就是檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督了。在檢察監(jiān)督方面，由于鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)與鐵路運(yùn)輸法院同時(shí)屬于地方鐵路局管理，因此這種監(jiān)督很難有實(shí)效性。在人大監(jiān)督方面，由于我國(guó)實(shí)行同級(jí)司法機(jī)關(guān)向同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的模式，因此從法律上講，人大監(jiān)督實(shí)際上是缺位的。每年普通法院院長(zhǎng)都要向同級(jí)人大作出工作報(bào)告匯報(bào)工作，但是鐵路運(yùn)輸法院則變成了向地方鐵路局匯報(bào)工作，地方鐵路局的評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法實(shí)際上就成為鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)工作的基本指向。這就使鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)抗干擾能力弱化，獨(dú)立于鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使審判權(quán)和檢察權(quán)已事實(shí)上不可能。

上述鐵路運(yùn)輸企業(yè)司法弊端的存在，使鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)的改革成為必然。

四、機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想與出路

(一)路徑選擇問題

是否應(yīng)當(dāng)對(duì)鐵路運(yùn)輸司法體制進(jìn)行改革，有一個(gè)價(jià)值層面的理念選擇問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在鐵路運(yùn)輸司法體制上存在著理念選擇上的誤區(qū)，即發(fā)展觀與司法公正理念的沖突與協(xié)調(diào)問題。一般而言，科學(xué)發(fā)展觀與司法公正理念并不相悖，因?yàn)榭茖W(xué)發(fā)展觀實(shí)際上是建立在維護(hù)社會(huì)整體利益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義基礎(chǔ)上的，科學(xué)發(fā)展觀就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)正義包括司法正義。但是我國(guó)鐵路運(yùn)輸司法體制的存在，是片面強(qiáng)調(diào)了鐵路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，片面強(qiáng)調(diào)“高度集中、統(tǒng)一指揮”的行政集權(quán)，而邏輯地認(rèn)為鐵路運(yùn)輸司法權(quán)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)服從于國(guó)家整體利益，以致造成行政權(quán)超越司法權(quán)，司法公正失落的情況。前述大量針對(duì)鐵路部門的案件，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)現(xiàn)行價(jià)值理念選擇上的失誤所帶來的社會(huì)矛盾。而這種社會(huì)矛盾的尖銳化，必然造成社會(huì)的不穩(wěn)定，從而從更大程度上侵害社會(huì)的整體利益。

重塑司法公正的價(jià)值理念，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，是鐵路運(yùn)輸司法體制改革的基本路徑。當(dāng)初我國(guó)設(shè)立鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)的目的，也是為了更方便、快捷地解決與鐵路運(yùn)輸有關(guān)的社會(huì)矛盾，其初衷也許并沒有錯(cuò)誤。但是運(yùn)行的結(jié)果卻是大量社會(huì)矛盾的涌現(xiàn)，這只能說明我們?cè)趦r(jià)值理念和行為方式上出現(xiàn)了問題。事實(shí)上如何設(shè)立司法機(jī)關(guān)及設(shè)立何種性質(zhì)的司法機(jī)關(guān)，各國(guó)做法并不一致，但是都必須以能夠保障司法公正和促進(jìn)社會(huì)正義為前提。我國(guó)鐵路運(yùn)輸司法體制的根本弊端，在于不能從根本上保障司法公正，因此，改革行政權(quán)超越司法權(quán)的現(xiàn)狀，達(dá)到鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)能夠真正公正、獨(dú)立進(jìn)行司法的目的，勢(shì)在必行。

那么，鐵路運(yùn)輸司法體制應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行改革呢?有人提出：一是進(jìn)行立法改革，即進(jìn)行《鐵路法》及其配套法規(guī)的全面修改，使之適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體需要；二是對(duì)鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，使之成為能夠獨(dú)立司法、能夠維護(hù)整體社會(huì)正義的獨(dú)立主體，而不是隸屬于企業(yè)、從屬于行政的實(shí)現(xiàn)部門和行業(yè)利益的機(jī)器。筆者只贊同上述第一點(diǎn)。

(二)立法改革

我國(guó)鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)的司法工作，實(shí)際上是以《鐵路法》為“基本法”的，輔之以各種配套法規(guī)和司法解釋。改革鐵路運(yùn)輸司法體制，首當(dāng)其沖的就是要修改《鐵路法》及其配套法規(guī)。

我國(guó)《鐵路法》是1990年9月7日由第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的，至今已經(jīng)有15年，其本身是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況。改革開放以來，我國(guó)鐵路改革已經(jīng)進(jìn)行了多次，如“網(wǎng)運(yùn)分離”方案、撤銷鐵路分局，實(shí)行“鐵道部-鐵路局-站段”三級(jí)管理體制等。我國(guó)加入WTO后，根據(jù)2004年國(guó)家修訂發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》及我國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾，我國(guó)鐵路將開放四大領(lǐng)域，按照平等準(zhǔn)入，公平待遇原則，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造等領(lǐng)域。這就使以下兩方面成為必然：一是現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須具備完全的市場(chǎng)主體地位，而不能保留原來的行政屬性；二是鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部不能再設(shè)立司法機(jī)關(guān)，使鐵路運(yùn)輸企業(yè)兼具司法職能。“從一定意義上講，正是由于法律的滯后，才給鐵路部門行政權(quán)力的擴(kuò)張留下了很大的空間，從而增加了改革的不穩(wěn)定性。”^[8]因此，《鐵路法》的修改亟待進(jìn)行。

要實(shí)現(xiàn)鐵路法制體系的完善，我們可以借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。如日本鐵路改革前，生產(chǎn)效率低下，經(jīng)營(yíng)狀況不斷惡化。1987年4月開始實(shí)施鐵路改革，首先頒布了《國(guó)有鐵路改革法》，廢除了原有法律，一切都在《改革法》的指導(dǎo)下進(jìn)行，取得了明顯成效。在維持運(yùn)費(fèi)不漲的情況下，各公司發(fā)揮各自特點(diǎn)，適應(yīng)不同的社會(huì)需求，取得了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，并且保證了較高的服務(wù)質(zhì)量。對(duì)我國(guó)而言，《鐵路法》的修改重點(diǎn)是要明確政府與鐵路的關(guān)系、確認(rèn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)主體地位、加強(qiáng)保護(hù)投資者的合法權(quán)益等。相應(yīng)地，有關(guān)《鐵路法》的配套法規(guī)和司法解釋也應(yīng)當(dāng)完善。

(三)司法改革

普通法院的“行政化”，已倍受專家學(xué)者的批評(píng)。對(duì)于鐵路運(yùn)輸法院和檢察院這種既“行政化”，又“部門化”和“企業(yè)化”的司法機(jī)關(guān)，進(jìn)行體制改革當(dāng)然是題中之義。但是如何改革呢，有人主張通過全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法完善，使鐵路運(yùn)輸法院具有合法性和主體資格，取得相應(yīng)的法律地位，從而推進(jìn)和完善鐵路運(yùn)輸法院的體制改革。^[1]3-4筆者認(rèn)為這只是治標(biāo)而不是治本的方法，無法克服現(xiàn)存的諸多弊端。鐵路運(yùn)輸企業(yè)司法的改革，只能有兩種思路。一是取消鐵路司法機(jī)構(gòu)，其職能由普通法院的相應(yīng)部門承擔(dān)，或者成立專門的部門履行相應(yīng)的職能，即取消鐵路司法機(jī)構(gòu)的思路；二是保留現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)的建制，將其從鐵路部門中獨(dú)立出來，使其人事、產(chǎn)物、經(jīng)費(fèi)等方面都獨(dú)立于鐵路系統(tǒng)，成為普通地方法院建制，向同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作，即鐵路司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立化的思路。

兩種思路各有其優(yōu)缺點(diǎn)。鐵路司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立化的思路簡(jiǎn)便易行，只需要理順其人事、經(jīng)費(fèi)和行政關(guān)系，并且改革需要的運(yùn)作機(jī)制即可，不必從大的方面?zhèn)顒?dòng)骨。取消鐵路司法機(jī)關(guān)的思路來得更為徹底，但是實(shí)行起來難度更大，例如鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)主要是管“長(zhǎng)”的，地域跨度大，普通法院管轄起來有困難。筆者主張取消鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)，理由在于：第一，不設(shè)立專門的鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)是世界各國(guó)的通例；第二，鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)的職能完全可以由地方司法機(jī)關(guān)承擔(dān)，例如與鐵路運(yùn)輸類似的航空運(yùn)輸就沒有專門司法機(jī)構(gòu)；第三，保留鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)將使鐵路運(yùn)輸存在“司法特區(qū)”的弊端不能得到根本克服，與普通司法機(jī)關(guān)的關(guān)系沖突等問題將在所難免；第四，地域跨度等“專業(yè)性”因素不應(yīng)當(dāng)成為普通法院司法的障礙，如環(huán)境污染等訴訟仍然存在此問題；第五，相對(duì)而言，各種專門法院越多，對(duì)司法的統(tǒng)一性影響更大，等等。

總之，只有在正確的價(jià)值理念指導(dǎo)下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和WTO的要求完善我國(guó)相關(guān)的鐵路立法，改革現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸司法機(jī)構(gòu)，我國(guó)的鐵路運(yùn)輸司法才能脫離行政的庇蔭，還民以公正，還社會(huì)以正義。

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On Dismantlement of the Railway Court

PENG Shi zhong

(South China University Of Science And Engineering，Guangzhou 510640，China)

Abstract：Lots of problems arise pertaining to railway court，among which injustice of judicature is the most prominent one. The cause of the injustice，in this author’s opinion，lies in that some persons theoretically overstress the state interest or even the business’s interest while sacrificing social justice and judicial fairness. Still，they actually make executive power superior to judicial power and thus degrade the state judicial act to an enterprise judicial act. It is urgent for us to overcome the demerits. The best recipe is dismantling the railway court.

Key Words： enterprise judicature； administrative power； reform of railway judiciary

本文責(zé)任編輯：唐 力