環太湖地區政府間合作存在的問題與政策建議

摘要:改革開放以來，環太湖地區一體化進程嚴重滯后于經濟社會的發展要求，為此，該地區必須堅持務實原則，科學編制環太湖區域發展規劃，建構起合理的組織安排#65380;良好的制度環境和完善的區域合作規則，優化區域內公共政策體系，實行經濟運行和管理的聯動。

關鍵詞:環太湖地區;政府合作;政策建議

中圖分類號:D035.5文獻標識碼:A文章編號:1004-1605(2007)03-0067-04

環太湖地區不但是一個獨特的自然生態區域，也是一個自然生態與社會發展高度融合的特定經濟地理空間。這里地域相鄰，人緣相親，文化相通，經濟相融，歷史上是中國民族工業興起和資本主義萌芽的搖籃，現在是中國對外開放的窗口和經濟增長的熱土，是長三角的核心腹地。近年來，在長三角的框架中，環太湖蘇#65380;錫#65380;常#65380;嘉#65380;湖五個城市的關系正在發生著前所未有的急劇變化，五市政府協作發展的共識日益強化，相關工作的推進也呈加速趨勢，旅游#65380;環保#65380;工商#65380;質監#65380;科技等方面已有合作協議，區域一體化已經取得一系列進展。但是，我們也要看到，盡管環太湖地區各地之間的天然的聯系從來沒有因為行政的分屬而隔斷過，可改革開放以來的環太湖地區一體化進程還是嚴重滯后于經濟社會的發展要求，尤其是政府間合作客觀上還不盡如人意，影響了環太湖地區一體化的發展。鑒于中國現實的國情，由政府層面推進區域一體化的合作和聯動是解決問題的關鍵。因此，研究環太湖地區政府間合作問題對推進區域一體化進程具有極為重要的實踐意義。

一#65380;環太湖地區政府間合作的現狀及存在的問題

撇開歷史淵源，現實地看，環太湖地區一體化不是人為劃定而是經濟社會發展使然，是在長三角地區合作的大背景中醞釀#65380;提出#65380;形成的，其中政府間的合作經歷了從自發到自覺的過程。

長三角區域概念始于上世紀90年代中期，現實中，這一區域很快發展成中國最具活力的經濟區域。這一地區愈演愈烈的競合格局，在新世紀初自然而然地催生出一個地緣性新概念，這就是由蘇州#65380;無錫#65380;常州#65380;嘉興#65380;湖州五城市組成的環太湖城市圈。起初，環太湖地區的合作普遍表現為民間的經濟往來和合作，是市場自發的結果。伴隨民營經濟的興起和民間資本的相互滲透，現實的經濟發展沖破了行政框框，催進了環太湖地區政府間進行環保#65380;交通#65380;旅游等方面的協作。繼之，伴隨工業化#65380;城市化#65380;市場化#65380;現代化的深度發展，政府間的合作愈加自覺和深化，以致今天五市政府自覺共舉“太湖”牌。2003年始，領導互訪#65380;部門協作會議#65380;太湖論壇等協作平臺相繼運作且呈增強態勢。此后，在《長江三角洲地區城市合作協議》確定的科技#65380;規劃#65380;信息#65380;產權#65380;旅游#65380;協作等6項專題合作框架下，環太湖五市政府繼續尋找共同興趣點，達成更加深入的合作共識，政府合作有了新進展。如:世界上許多國家已把特定的生態區域看作是經濟建設和社會發展的一個獨特的規劃范疇和管理單元。這一全新的理念已使環太湖地區政府在保護太湖的生態資源上達成共識，并納入各自發展規劃，合力打造環太湖生態經濟區。在城市化方面，五市政府也形成共識，只有當環太湖城市圈崛起時，環太湖生態圈#65380;環太湖文化圈以及環太湖旅游圈等等才有可能隨之成為現實。于是，五市政府在大力進行城市化建設中，傾力塑造各富特色的江南城市，并強調城市個體之間的競爭轉向探求區域整合，城市發展思路更加符合區域一體化發展趨勢。在城市發展進程中，文化和精神的力量也被普遍重視，在太湖文化的挖掘#65380;保護和弘揚方面也形成了共識，共同保護太湖人文歷史資源有了新進展。

當然，不可否認，環太湖地區一體化過程中存在著很多制約性因素，這些因素從上世紀90年代以來逐步呈現并有不斷加劇的趨勢，主要表現在:

一是行政區劃的分割導致政府各自為政的現象比較突出。環太湖城市分屬二省五市，行政隸屬的不同，導致區域內缺乏整體開發與發展思路，各地在很大程度上都是按照自身發展的內在邏輯和實際需要來展開的，基本上囿于本地作文章，而不是從整個區域發展的要求出發#65380;合力以赴。許多方面政策不夠統一，相互之間的協調難度較大。不僅不同省市之間如此，甚至同一省的不同城市之間也是如此，被強化的地方利益致使市場分割#65380;惡性競爭和地方保護等現象屢出不窮，嚴重阻礙了經濟要素的自由流動和跨地區的經濟合作，一些區域性交通基礎設施和環境治理工程，也因缺乏協調而進展緩慢，政府公共治理合作乏力制約了環太湖區域可持續發展。二是城市間惡性競爭加劇，競爭遠遠強于合作。典型的表現是:為引進外資，各地政府競相出臺優惠政策，對本土企業的跨地區投資設置較高門檻，阻止本地企業把總部設到外地去;對本地產品實行地方保護主義，給予特殊的關照，對外地產品則限制進入，搞人為的壟斷和壁壘;在稅收政策上搞特殊化，利用增值稅的返還，吸引外地企業到該處納稅。這種惡性競爭損害了環太湖地區的整體利益，不利于環太湖地區一體化進程。三是政府缺乏合理引導，產業結構趨同現象嚴重。根據聯合國工業發展組織國際工業研究中心提出的相似系數計算公式，計算出來浙江與江蘇的相似系數竟高達0.97。產業趨同使得各地難以發揮比較優勢，投資和生產分散，降低了地區整體經濟效益。四是政府聯動乏力，區域環境污染加劇。太湖地區，流域面積僅占全國的0.38%，各種污水排放量卻為全國的10%，大大超過了環境的承載能力，使得流域普遍出現了水質性缺水問題。細究太湖地區環境污染問題長期得不到較好解決的根源，我們不得不說政府治理存在缺失，政府間合作乏力，各政府沒能真正做到依法行政，沒有真正嚴格執法，沒有真正樹立依法治國的觀念，致使環保法律和環保政策落空。五是合作領域拓展落后于發展要求。目前實質性的合作較多體現在企業和民間層面上，政府在交流#65380;溝通層面做得較多，而真正實質性合作如議定政策并加以落實等方面尚不能滿足現實發展需要。現在，各地領導和部門之間都有一些學習考察活動，進行交流互訪，商討合作事宜，但目的是為了學習借鑒對方的經驗做法，謀求本地經濟的發展。而且，已有的一些合作大多側重于經濟合作，公共服務和社會管理方面的合作與協調少之又少。再從領域上看，相較于交通#65380;旅游#65380;環保等，文化#65380;區域自主創新等問題則提得不多。六是合作機制層次較低，推力不足。目前，環太湖政府間的合作制度化程度相對較低。準確地說，現有的合作機制只是一種地方政府倡導式的非制度性合作協調機制。政府間許多共識的達成是靠領導人作出的承諾來保障的，使得這種共識的達成缺少穩定性，一旦地方領導調動便容易使合作機制架空。而且各政府間合作一般采取集體磋商的形式，沒有形成像歐盟那樣的談判機制。這種形式容易在涉及到實質性利益的問題上，由于分歧太大而無法達成共識。現有合作的組織形式相對較為松散，沒有一套制度化的議事和決策機制，也沒有建立起一套功能性的組織機構。組織機制的缺乏大大增加了區域政府間的合作成本。七是與開發太湖相比，各地政府研究保護太湖的工作明顯不足。令人遺憾的是，在環太湖城市圈中，每一個城市都因擁有太湖而在竭盡全力地利用太湖，做太湖文章，打太湖牌，但太湖本身怎么發展，太湖的問題怎么解決，卻顧及很不夠甚至很少被顧及，以至于太湖的水體污染問題#65380;太湖的淤積問題#65380;太湖的水面積縮小問題#65380;太湖流域的濕地減少問題#65380;太湖的過度開發和資源優勢的弱化問題等，至今無從得到根本的解決。

上述問題告訴我們，環太湖地區一體化的最大的天敵是依附于行政區劃背后的行政壁壘和地方保護主義，根結都在政府，在于政府間合作缺乏真正有效的公共政策。這就要求五市政府要加大真誠#65380;務實合作的力度，堅決清除地方本位主義和保護主義，為區域一體化創造良好的體制環境和政策環境。

二#65380;加強環太湖地區政府間合作的政策建議

如何正視環太湖地區一體化進程中的障礙和制約因素，積極打破區域分割，加快聯動發展?這就需要五市政府從公共政策層面，建立多層次的協調機制，搞好產業結構和布局的市場化整合#65380;制度及組織層面的一體化整合，使區域合作逐步擴展成經濟#65380;政治#65380;文化領域的全面合作。基于環太湖地區實際情況，我們認為五市政府應從如下方面作出政策調整:

一是科學編制環太湖地區發展規劃，發揮對地區經濟發展的導向作用。針對地區內布局分散#65380;高度同構#65380;競爭加劇的嚴重現實，五市政府應在上級政府的支持下，把環太湖地區作為一個整體區域來規劃，合理部署生產力和經濟發展格局，消除各自為政的發展態勢。首先，根據國家已經提出的“十一五”區域規劃試點要求，針對共同關心#65380;單個省市難以解決的迫切需要協調的問題，包括區域性基礎設施的共建與共享#65380;要素流動和市場一體化#65380;產業選擇和布局#65380;生態建設與環境保護等，提前進行協商和規劃。其次，突出區域規劃編制過程中的協調功能，對各地方關心而又難以單獨解決的重大問題應加大協調的力度，避免以往合作過程中避實就虛#65380;繞開矛盾走的做法，在規劃過程中達成共識并做出相應的制度安排。第三，規劃要強調從相對單純的經濟目標轉向經濟#65380;社會#65380;資源#65380;環境協調發展，更加重視地域文化#65380;特色方面的挖掘與整合。

二是建構起合理的組織安排#65380;良好的制度環境和完善的區域合作規則。實踐表明，區域內很有必要制定一個各地共同遵守的區域公約，以強化地方政府政策運行的規范化和法制化。首先，環太湖地區合作由于缺少有效的主體組織機制，致使在一些公共領域出現的現象(如資源爭奪#65380;跨區污染等)無法得到根本解決。因此，建立有效的享有政府授權的區域一體化組織機制已迫在眉睫。這就需要創立制度化的多層次的組織機構。從長三角實際情況和西方國家區域合作的實踐來看，環太湖地區政府合作的組織機制要得以真正建立，必須要在中央政府#65380;省市政府和市場中介組織三個層面上，建立跨行政區的協調管理機構，實行多層面的協調互動，務實地將“對話性合作”引向“制度性合作”，并形成制度。僅就政府層面的合作組織來說，要注意建立政府領導推動，由政府各相關部門的領導具體實施的官方合作框架，推進聯席會議制度#65380;聯絡和協調制度的建立，定期磋商“環太湖”發展大計，抓好合作事項的落實和部門相關工作的對接，以政府合作作為合作機制的核心，主導整個地區其他各種類型的合作安排，并鼓勵各類半官方及跨地區的民間組織參與推進環太湖一體化進程，通過各種形式的交流會#65380;展覽會#65380;項目合作#65380;相互投資等，形成民間交往網絡，推進民間的合作交流。其次，五市政府要聯手構建統一的制度架構和實施細則。一方面，省乃至中央政府應在科學發展觀的指導下，為區域政府間合作機制的建立提供必要的制度環境，具體包括:積極推進法治建設，加大對地方政府依法行政的監督力度;深化財稅體制改革，完善分稅制，嚴格稅制環境;改革現行的政績考核體制，建立科學的地方政府#65380;官員的績效評價體系，嚴格地方政府競爭秩序，鼓勵地方官員進行長遠規劃;等等。另一方面，環太湖地區政府應充分協商#65380;溝通，要在各領域合作中建章立制，形成各領域合作規則，如區域生產力布局原則和區域產業發展準則等。

三是優化區域內公共政策體系，實行經濟運行和管理的聯動。理性處理好五市間合作與競爭關系，在招商引資#65380;土地批租#65380;外貿出口#65380;人才流動#65380;技術開發#65380;信息共享等方面，營造無特別差異的政策環境，是環太湖五市降低商務成本#65380;加快區域內要素流動#65380;提高區域整體經濟效益和區域競爭力#65380;實現共贏的關鍵。為此，環太湖五市政府應從下列方面優化相關公共政策:第一，產業聯動政策。比如，可借鑒歐盟進行制造業的高度專業分工，實現了規模經營，從而大大增強世界競爭力的經驗，聯手出臺環太湖地區制造業發展導向手冊，引導區內企業實現汽車#65380;精密機械設備#65380;家電和現代通信設備等制造行業的合理分工和優勢互補，防止相互拆臺和高浪費的重復建設;聯手出臺環太湖地區產業投資導向手冊，引導資本根據可持續發展要求，流向高效低耗#65380;節水節能#65380;無廢少廢的高新技術產業，流向可利用再生資源和實行清潔生產的新興產業。再如，最能體現五市彼此共同利益和發展需求的產業當屬旅游業，五市政府應打“太湖”組合牌，制定聯合促銷#65380;信息互通#65380;客源互送等業內優惠政策，攜手打造“環太湖無障礙旅游區”，提升環太湖地區旅游業的能級。第二，基礎設施#65380;社會事業聯動政策。提供區域性公共產品及服務，首要的是制定政策，完善區域內大交通體系。利用政策工具，大力度實施區域基礎設施建設，包括航空#65380;河道#65380;鐵路等骨干通道建設，特別要重視和加快城際快速交通系統的建設，努力實現環太湖城市間的“同城效應”。其次，要加強社會事業方面的政策相融相通工作，在戶籍#65380;就業#65380;醫療#65380;教育#65380;社會保障等方面協調各地區的政策行為;構建以五城市為中心的環太湖文化圈，尤其是重視民間情緒的融合，營造區域合作的人文環境和輿論氛圍。第三，環境治理聯動政策。環境污染和治理是環太湖地區的最為突出的問題。目前，五市政府要根據國家要求，以太湖流域水系生態環境保護和建設為重點，在滬#65380;蘇#65380;浙三省市生態建設和環境保護的合作框架下，建立區域性環境預警系統，建立五市環境違法行為聯防機制，共同解決環太湖區域內的環境污染問題。建議出臺統一的檢測指標體系和考核標準，在國家管理下進行分片分段包干達標，并盡快將地區間生態利益補償機制政策化，運用經濟和財政的手段來實現太湖治理和保護的目標。第四，信用體系建設聯動政策。在長三角信用建設的大環境中，五市政府要充分立足環太湖地區的實際狀況，形成較為完善的區域信用管理政策法規體系，建立適應自身發展需要的信用體系合作機制和信用信息共享模式。如制定采用基本信用無償查詢#65380;增量數據定制訪問#65380;技術實現互通共享#65380;信用產品的互認交換等政策，推動五市共建信用監管體系，最大限度實現五地區信用信息的互通共享，形成一處失信#65380;處處制約的區域聯動機制，使信用真正成為環太湖地區共享的社會優質資源。第五，要素市場聯動政策。要素市場政策聯動是進行分工合作#65380;最終實現雙贏乃至多贏的關鍵所在。五地政府要協商制定統一的市場準入和質量認證等標準體系，建立區域性的商品#65380;資本#65380;人才#65380;勞動力和技術市場，為推進區域內各種要素的自由流動和充分競爭提供平臺。如可率先建成區域內人力資源的聯動，實現各類職業資格考試和證書的互認;推動金融聯動，各方定期交換所在地區的經濟金融統計數據等信息資料，相互提供信息查詢協助，定期相互通報所在地區的經濟金融形勢，發揮金融在區域經濟合作與發展中的媒介#65380;導向和調節作用。第六，法治保障聯動政策。法律的規范能保障市場的秩序，共同的規則制度可以減少彼此的行政摩擦和辦案不公。因此，五市政府要通過政策手段確保政府各領域執法上的聯動一致，加強執法合作，絕不姑息執法中的地方保護主義。

總之，政府的作用要服從于環太湖地區合作與發展的需要，通過政府的積極作為，優化資源要素的配置，降低內外部競爭的成本，激發環太湖地區合作發展的活力，增強環太湖地區發展的競爭力，最終使環太湖地區率先完成全面建設小康和基本實現現代化的任務。

責任編輯:錢國華