地方政府與中國鄉村的可持續發展

摘要 在可持續發展過程中，政府、民間組織、企業和個人都有其能夠發揮作用的地方，但是，地方政府可以說是實現地方可持續發展之關鍵。以浙江省東陽市橫店鎮可持續發展實驗區為個案，深入探討地方政府與地方可持續發展的關系。文章的一個基本結論是，從橫店鎮可持續發展實驗區案例來看，我國鄉村的可持續發展應該走政府主導的模式，而只有強化地方政府的能力（包括規劃、資源與領導能力等），方能培育地方良治（good governance）與支持可持續發展。

關鍵詞 地方政府；可持續發展；可持續發展實驗區；中國鄉村；東陽市橫店鎮

中圖分類號 F061.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）04-0134-06

可持續發展主要到涉及到四個方面：生態的構建、經濟活動與產出、政府與政治、制度能力與績效。生態系統展示出平衡與恢復能力，經濟生產與消費不破壞生態系統，治理模式能反映參與和有回應，制度績效展示出適應性和反饋。由此，我們可以作這樣的一個基本假設：假如所有的條件都存在，那么系統是或能夠可持續的。

將上述四個因素作個比較，不難發現，可持續發展本質上就是治理方式的變化，因為人類環境污染等問題的解決已經超出了單一組織或行動者的能力。而政府是治理的主要提供者。在可持續發展過程中，政府、民間組織、企業和個人都有其能夠發揮作用的地方，不過，相比較而言，政府的作用尤為關鍵。事實上，在可持續發展理念提出之后，如何建立一個良好的政治動作系統便成為討論之重點。

1 政府在可持續發展過程中的角色與作用

在《21世紀議程》中，我們看到對地方政府角色的強調。1992年里約地球問題首腦會議通過的《21世紀議程》肯定了地方政府在可持續發展所承擔的重要的角色。 “‘地方’作為追求可持續發展的一個主要場所最近已獲得認可”①，地方已經成為實施可持續發展戰略的主戰場。由于中國的可持續發展具有自上而下推動進行的特點，因此地方政府在地方可持續發展實施過程中的角色尤為重要，起著主導作用。②《浙江省可持續發展綱要——中國21世紀議程浙江行動計劃》（2002年9月）就提出“政府主導，社會參與，法制保障”的可持續發展的基本原則。因此，如何調動地方政府的積極性，是推動可持續發展戰略實施的關鍵，因為地方政府有能力影響各項可持續發展的活動，例如水資源的管理、土地的開發與利用、土地資源的管理、環境污染的治理與保護。

說到底，可持續發展的核心問題就是“短期利益”與“長期利益”之間的平衡問題，而提出與關注可持續發展之原因即在于，人們不計代價而盲目追求短期利益，因而導致未來長期發展的多種困難和重大代價。中國地方的可持續發展不僅要求地方政府領導人認識到可持續發展的內涵與意義，更重要的是，需要地方政府要有相應的能力與政策的支撐。地方政府對于經濟發展所需負的職責對于可持續發展有著重要意義。可持續發展實驗區的實施就是中國政府關注可持續發展一個突出的事例。本文選取浙江省東陽市橫店鎮作為個案，以說明地方政府的規劃與財政能力、介入可持續發展過程之程度對于中國鄉村可持續發展的作用。

2 東陽市橫店鎮的可持續發展實驗

國家可持續發展實驗區是我國實施可持續發展戰略的實驗示范基地。浙江省東陽市橫店鎮，位于浙江省中部，東陽市區以南18km，區域面積97km²，轄108個行政村。自1993年以來成為建制鎮的國家可持續發展實驗區。由于當時在經濟發展、三個產業、基礎設施方面都搞的相當不錯，因此橫店鎮被列為可持續發展實驗區。

2.1 橫店鎮列為可持續發展實驗區的因素

橫店鎮之所被列為國家級的可持續發展實驗區主要有四個因素。①經濟發展水平。相對于其他鄉鎮，自改革、開放以來橫店鎮的經濟有了長足的發展。較之于1992年，1993年的GDP增長為55%，人均GDP為0.5萬元/人，地方財政收入的增長率31.1%，第三產業增加值占GDP比重的7.93%，城鎮居民可支配的人均年收入為4 100元，農民年人均收入為1 921元。這些經濟指標遠遠高于當時東陽市、浙江省、全國的水平。②地方政府的積極性。浙江省、東陽市政府都希望橫店鎮能成為可持續發展實驗區。③橫店鎮自己要擴大名氣，也考慮到，如果一旦被列為可持續發展實驗區可能會有一些優惠的政策可享受。①④橫店鎮在經濟飛速發展與城市化步伐日益加快的同時，不可避免地開始面臨了一些嚴重制約經濟發展和影響人民生活水平的問題。主要的問題有三個：一是居民生活缺乏良好的環境。許多工業企業、商貿業與居住區交叉混合，造成大氣污染、噪音污染等環保問題，還有交通擁擠、缺乏綠地等原因，嚴重影響城鎮居民的生活質量。二是經濟發展沒有空間。1995年以來，工業經濟，包括鎮辦集體企業、個體私營企業蓬勃發展，規模、效益都是成倍增長，原建城區規劃的工業區已用完。特別影視旅游城的興起，度假村等建設，使得橫店鎮的山頭、溪灘空地被用完。企業、商貿業的發展、市民的生活改善都存在空間不足的問題。三是人口素質急待提高。隨著橫店鎮的經濟發展越來越快，當地的人口素質低下的問題凸現了出來，越來越成為經濟和社會發展的制約因素。

2.2 實驗區的管理機構

可持續發展實驗區是一種政府行為。從中央到實驗區都建立相應的領導與管理機構。橫店鎮國家可持續發展實驗區的管理機構分為兩個層次：①實驗區領導小組。這個領導小組在實驗區成立之初由東陽市委、市政府與橫店鎮有關領導組成。1993-1995年期間，實驗區領導小組組長為東陽市市長，成員來自于市科委、城建、計委、經委、計劃生育委員會、文化局、公安局、衛生局、市府辦公室、農經委、教育委員會、鄉鎮企業局、環保局、土地管理局、民政局、橫店鎮黨委等16個部門的主要領導。1998年重新調整領導小組以加強領導：市長任領導小組組長，常務副市長與分管工業、科技的副市長任副組長，科委、體改委、教委、計經委、環保、公安、民政、郵電、城建、文體等26個部門和橫店鎮委、鎮政府主要領導任小組成員。②橫店鎮可持續發展實驗區管委會。除設主任與副主任外，管委會設有專門的機構：經濟發展局、社會發展局、城建局、綜合辦公室。這些專門機構具體負責有關事項，并且與鎮政府的機構重合的，即一套班子，兩塊牌子。

2.3 實施過程與具體做法

橫店鎮的目標是：“工業高科技、農業高效益、城鎮建設高起點、精神文明建設高質量”，把橫店的今后發展定位為浙江省重要的科技工業城和影視旅游城，爭取在2005年前率先基本實現城市化、現代化。為此鎮政府采取一系列的措施。

（1）保護城鎮環境、加大污染防治力度。橫店鎮堅持把綠化環境、美化環境、保護環境，始終作為橫店城市化中的工作重點，并采取了具體而有成效的措施。一是以企業為重點抓好污染防治。二是做好綠化工作，建設美好環境。三是清理河道，消除自然災害隱患。

（2）節約土地、工業向園區集中。橫店地處山區，推動經濟發展和城市化步伐很大的制約就是土地。橫店鎮政府和企業充分認識到，橫店要實現城市化，必須走一條節約土地、節約資源的可持續城市化發展的路子。

（3） 發展教育事業，提高人口素質。橫店鎮政府和橫店集團堅持把教育擺在優先發展的地位，形成了“發展經濟辦教育，辦好教育促經濟”的指導思想，并提出了教育工作“四高”方針，即“高起點規劃，高水平建設，高教師待遇，高教學質量”。一是抓好基礎教育。二是抓好職業教育和成人教育。三是抓好職工業余教育和職工短期培訓。目前，橫店鎮已建成了從幼兒園到大學的完整的教育體系。橫店鎮的目標是，不僅將橫店建成一座高科技工業城，一座影視旅游城，更要建成一座文化教育城。

（4）精神文明建設高質量。一是加快改善城市生活環境。二是強化管理手段，堅持從嚴治鎮。根據法律、法規，結合本鎮實際，先后出臺了《橫店鎮綜合管理若干規定》、《橫店鎮市民守則》等一整套規范性實施細則和若干規定，成立了城鎮管理委員會，組建了巡警小分隊，形成了環保、衛生、工商、公安等職能部門參與檢查監督管理的網絡，每天從事城鎮管理專業人員達120多人。三是深入開展精神文明活動，把著力點放在提高城鎮居民素質上。四是加強硬件建設。五是開展了“當文明人建文明鎮”、“創建青年文明號”等活動，組織了“我為橫店添光彩”和“文明市民形象”大討論，制定《文明市民條例》，對每個市民提出“八要十不準”的行為規范。

2.4 取得的成效

橫店鎮走出了一條經濟、社會、環境協調發展，人口、資源與環境和諧統一的小城鎮可持續發展之路。

從生態、環境與資源三個類別的主要指標項來看，橫店鎮實施可持續發展實驗區前九年（1993-2001年）在可持續發展方面取得了引人注目的成績。例如，城鎮綠化覆蓋率從1993年的15%增加到2001年的36.4%，林木覆蓋率從1993年的71%增加到2001年的95%。與此同時，經濟快速而穩步地增長與發展，做到經濟發展與可持續發展之間的良性互動（見表1）。

3 地方政府的角色：來自于橫店鎮的經驗

在地方可持續發展過程中，橫店鎮政府所扮演的角色是值得借鑒的。

首先，政府在可持續發展上將自己定位于“規劃、協調、指導、監督”。在某種意義上說，進行規劃決策是政府實施、指導可持續發展的最重要、最基本的功能。橫店鎮政府的規劃主要放在三個方面：整體規劃、工業園區布局及道路。

協調主要放在土地上，因為經濟發展和城市化及居民住房條件的改善諸種要求使原本土地少的橫店鎮土地的供求關系矛盾更加突出。企業并不總是能夠自覺或主動地實施可持續發展項目，例如并不是所有的企業都是主動將資金投入到環境治理上，這需要政府的監督。政府轉變職能，為實施可持續發展項目提供指導與服務。此外，加強宣傳教育，樹立和培養公眾的可持續發展意識，是政府宏觀管理的重要內容。企業與公眾參與是可持續發展得以有效實施的基礎。通過政府的動員教育，處在分散和自發狀態下的社會公眾、企業形成一股追求可持續發展的強大“合力”，使自己以主人翁的姿態積極主動地參與到可持續發展的活動中去。對公眾與企業進行動員教育，首要的是要培養公眾的可持續發展意識。到2002年6月，橫店鎮的公眾參與可持續發展的覆蓋面約為98%。①

政府動員社會各方尤其企業界的能力對于地方的可持續發展以及政府對可持續發展影響本身都將十分的重要。橫店鎮政府充分動員企業尤其橫店集團的力量實施可持續發展的項目。我們需要了解在橫店可持續發展實驗區的運作過程中地方政府與不同參與者之間的角色。

我們發現，在經濟發展方面政企分開，而在實施可持續發展項目上企業與政府卻通力合作，尤其橫店集團表現積極，與實驗區的管理層通力合作。橫店鎮政府和企業在經濟建設、社會發展上采取的是政府聯合企業，共同推進的合作模式。企業積極參與一是與橫店的特殊性有關：橫店集團與鎮政府的關系；二是企業自身發展的要求。政府、企業與個人三者捆在一起。政府與企業分工協作，全社會共同參與、共同推進。在這一思想指導下，橫店形成了“政府規劃設計，企業投資建設，社會各界鼎力相助，全鎮人民共同參與”的切合橫店實際的城市化發展新路子。在橫店，實際上可持續發展的諸種項目大多由企業來完成的。例如，1999年底，橫店集團投入橫店城市化建設的總投入資金19．8億元，包括城鎮基礎設施建設、農林水利建設、興辦教育事業、社會福利事業、影視基地建設、革命紀念場所及展館、體育娛樂設施等7大項。1997年8月-2001年橫店鎮實施了農業科技示范園區項目。該項目資金總投入1 000萬元，國家與省撥款只有150萬元，其余的850萬元由本地政府撥款（450萬元）和企業自籌（400萬元）。1999年5月-2000年12月，橫店鎮實施了2000年小康住宅示范區項目，該項目資金總投入2 500萬元，國家與省撥款只有50萬元，其余的2 450萬元全部由企業自籌。

第二，目標管理與指標評估。各國的經驗表明，應該鼓勵地方政府制定與其地方社區情況相適應的指標體系，以指標體系來評估可持續發展的進程，同時以目標管理推進可持續發展工作的開展。橫店鎮可持續發展實驗區已經制定了三個規劃：第一階段（1993-1995）、第二階段（1996-1999）、第三階段（2000-2005），三個階段的規劃分別確定了可持續發展的目標體系。第一階段的目標體系由人口、經濟、改革、科技、教育、文化、體育、衛生、廣播電視、民政福利、社會治安、城鎮建設、環境保護和旅游等組成。第二階段的目標由經濟發展主要指標、社會結構調整指標、人口素質改善目標、生活質量提高目標、社會事業發展目標和環境秩序改善目標等組成。第三階段的規劃中對環境保護提出了更高的目標。該規劃將橫店城區劃分為四個環境保護區（見表2），并分別提出環境衛生設施的規劃目標（見表3）以及垃圾填埋場規劃。

這些目標管理與指標體系有力地推進了橫店鎮的可持續發展實驗區的工作。例如，我們從表1可以看出，就工業廢水排放達標率而言， 由1993年的21.7%增加到2001年的98.2%，而2001年全國工業廢水排放達標率為85．6％①，浙江省工業廢水排放達標率為96．5％②；生活污水處理率由1993年的42%增加到2001年的87%，而2001年全國城市生活污水處理率為18．5％③，2001年浙江省城市污水的處理率為33．17％④；工業煙塵排放達標率從1993年的45%增加到2001年的98.5%，浙江省2001年的工業煙塵排放達標率為90.63%⑤，而全國工業煙塵排放達標率到2003年時還只達到78.5%①；工業固體廢物綜合治理率由1993年的73%增加到2001年的90.5%，而全國2001年的工業固體廢物綜合治理率為54.8%①；生活垃圾清運率由1993年的2 190t增加到2001年的16 425t。城鎮綠化覆蓋率由1993年的15%增加到2001年的36.4%；林木覆蓋率由1993年的72%增加到2001年的95%；2001年鎮區人均綠化面積為35m2。通過可持續發展項目的實施，橫店鎮的環境污染問題得到有效的控制與治理，水清了，山綠了，空氣清新了，為在大氣污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的綜合治理和生態建設方面為中國其他鄉村地區的可持續發展提供了有益的經驗。

第三，政府注重科技與教育對可持續發展的作用。科技與教育可為可持續發展提供強大的動力。在成為可持續發展實驗區之初，橫店鎮政府就提出要充分發揮科技在經濟與可持續發展中的先導作用：“要通過經濟發展中科技因素的增長改善經濟結構，使全鎮經濟納入現代化軌道；通過新技術成果在社會發展領域的廣泛應用，建設現代化社會工程項目，通過學習科學知識提高人口素質，使人們的生活行為進入現代文明。”①自1993年成為國家可持續發展實驗區以來，橫店鎮對每屆政府都有要求：對科技的投入。1993-2001年科技三項費占本級財政支出比重平均為1.18%；教育經費占本級財政支出比重1993年為71.3%，到2001年為72.5%，1993-2001年教育經費占本級財政支出比重平均為70.82%。目前，橫店鎮已建成從幼兒園到大學的完整的教育體系。居民教育素質有了很大提高。例如青壯年文盲率由1993年的2.06%降到2001年時的0.46%，而每萬人口大專學歷以上人口比重由1993年的280.6‰上升到2001年時的391‰（見表4）。

作為國家級星火技術密集區橫店鎮，鎮政府提出“工業高科技、農業高效益”的指導思想。工業高科技指的是，橫店的工業發展堅持非高科技不上。特別是磁性材料行業，被人譽為是“世界磁都在中國，中國磁都在橫店”。近幾年以來，橫店完成國家、省級火炬、星火、科技攻關項目70多項，技改投入資金20多億元，全鎮高科技產品的產值占工業總產值的60%以上。農業高效益就是，農業要依靠科技進步，大力調整產業結構。

第四，地方政府的財政能力與可持續發展之關系的緊密性。政府投入是實施《中國21世紀議程》費用的主體，但是，在不少地區，特別是中西部地區和糧食主產區，地方政府財政困難的問題日趨普遍和嚴重化，已經成為中國鄉村可持續發展的嚴重障礙。因此，國家還應按照“誰投資誰受益”的原則，通過制定與推行有利于可持續發展的財稅制度和產業經濟政策，促進企業自身增強可持續發展能力的投入，包括低稅收優惠、強制性征收環境費、環境稅、可持續發展物質榮譽獎勵政策等，逐步形成“政府組織、部門牽頭、企業出資”的新機制。同時鼓勵我國其他社會社團組織、公民個人積極主動義務捐助。橫店的經驗表明，政府的財政能力對于地方可持續發展有著重要的意義。自1993年以來，橫店已經實施了與可持續發展有關的57個項目，總投資為648 560萬元，其中中央政府各部門的投入有3 000萬元，浙江省政府各部門的投入為2 000萬元，金華市與東陽市政府的投入有800萬元，其余642 760萬元為橫店地方所投入，占總投入的99.1%。橫店鎮2003年農民人均收入達9 020元，全鎮總產值為130億元，財政收入２．６億元，占東陽市全體財政收入（10.77億元）的24%，為實施可持續發展項目奠定了良好的經濟基礎。從橫店的經驗來看，政府要推進可持續發展，需要政府自己有相當的財政能力，包括動員社會尤其企業投入資金到可持續發展中的能力。

4 結 語

中國鄉村的可持續發展應該成為地方政府優先考慮的行動領域之一。在充分發揮中央政府的綜合調控和組織協調能力的同時，要充分發揮地方政府在可持續發展中的重要作用，規范地方政府在實施可持續發展戰略中的權利和義務，用可持續發展的指標考核地方政府的政績，重視地方政府參與可持續發展宏觀決策。橫店鎮的經驗表明，要實施中國鄉村社會的可持續發展，必須強化地方政府的能力與行為，尤其宏觀調控（如地方可持續發展的規劃）與財政能力需要強化，包括管理地方可持續發展的知識與能力。要完善決策者與社區居民的溝通渠道與參與途徑。地方政府有責任提高公眾的興趣：目的在于喚起、激勵、鼓勵和保持公共成員對可持續發展的興趣，提高公眾對其認識和關注程度，提高社區居民參與地方政府主導的可持續發展的各項活動。橫店鎮的經驗于對于我國廣大農村為數眾多的中小城鎮來說，具有重要的借鑒意義。其最重要的一點或許體現在，橫店鎮政府在處理發展經濟與保護環境之間，工業化與城鎮化之間，滿足人們的物質文明與提高人們的精神文明之間的關系時，用可持續發展思想為指導，努力實現經濟、社會與環境的協調發展。本文的基本結論是，從東陽市橫店鎮可持續發展實驗區案例來看，中國鄉村的可持續發展應該走政府主導的模式，而只有強化地方政府的能力（包括規劃、資源與領導能力等），方能培育地方良治（good governance）與支持可持續發展。

致謝：本文作者感謝橫店集團呂為民先生、橫店鎮領導葛一軍先生為作者的實地調查所提供的幫助與支持!

（編輯：于 杰）

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