促進山東可持續發展試驗帶發展的政策選擇

摘要 山東省可持續發展試驗帶建設要解決環境容量小、人口密度大、支撐經濟發展資源消耗大等問題，重點是打破行政區域的行政壁壘，減少經濟發展對自然資源的依賴，大力發展高新技術產業。高新技術產品的外部性和高風險性要求政府部門的介入和干預。文章從山東省可持續發展試驗帶建設存在的市場分割、風險投資機制尚未形成、外向依存度低、高技術人才短缺等問題出發，按照“問題——對策”模式探討試驗帶建設中促進可持續發展的金融政策、財稅政策等政策選擇。

關鍵詞 可持續發展；高新技術；傳統產業；政策選擇

中圖分類號 F420 文獻標識碼 文章編號 1002-2104(2007)04-0140-04

為了實現“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”的可持續發展目標，需要打破現有行政區劃，按照循環經濟的原理，重新構筑區域性產業鏈條，形成高新技術產業與循環生產并重的新產業體系。因此，需要構筑可持續發展試驗帶。為了使促進政策更具有針對性，本文對山東可持續發展試驗帶的促進政策進行了研究。

1 財政金融政策促進可持續發展試驗帶建設的理論基礎

1.1 可持續發展試驗帶的內涵

1986年開始的社會發展綜合實驗區建設工作(1997年，更名為可持續發展實驗區)，從國家級和省級兩個層次，選擇具有代表性和示范性的市、縣、鎮，以及大城市行政區實驗示范，依靠科技進步、機制創新和制度建設，全面提高實驗區的可持續發展能力，探索不同類型地區的經濟、社會和資源環境協調發展的機制和模式，為不同類型地區實施可持續發展提供示范，為中國城鎮可持續發展探索經驗。山東省迄今已擁有煙臺市牟平區、長島縣、日照市、東營市、青島市城陽區5個國家級可持續發展實驗區和臨沂市羅莊街道、泰安市、廣饒縣大王鎮三個省級實驗區。實驗區建設有連成帶的趨勢。

利用區位論的基本原理，結合可持續發展實驗區建設經驗，綜合考慮城市間的距離、經濟聚集規模及對資源依賴程度等因素，分析了山東省17個市的相互作用潛力，計算出淄博、濟南、煙臺、青島、濰坊、威海、泰安、東營、濟寧、濱州、臨沂等11個城市具有劃入山東可持續發展試驗帶的潛力，因此，建議以上述11個市為基礎，構筑山東可持續發展試驗帶［1］。山東可持續發展試驗帶的主要任務是謀求經濟、社會與自然環境的協調發展，制衡出現的環境惡化和環境污染。《中國21世紀議程》認為，實現可持續發展，要求在保持經濟快速增長的同時，依靠科技進步和提高勞動者素質，不斷改善發展質量，建立“低消耗、高收益、低污染、高效益”的良性循環發展模式。可持續發展試驗帶的產業發展重點應該是3個方面：①培育一批對自然資源依賴性較小的高新技術產業；②培育一批循環經濟產業；③改造和提升傳統產業，限制高能耗、污染環境和資源型企業發展。

1.2 建設可持續發展試驗帶的意義

1.2.1 大力促進高新技術產業發展是建設可持續發展試驗帶的內在要求

傳統的經濟發展模式偏重于大量利用自然資源以獲得最大利潤，而忽視了環境、生態效益，以及資源使用效率。這種發展方式是以自然資源取之不盡、環境容量足夠大為前提的，而自然資源和環境承載力都是有限的，不可能滿足這個前提條件。在可持續發展方面，山東省面臨的主要問題有：一是人口密度高，每平方公里582人，居全國第2位，超過日本與韓國；二是環境容量小，人均淡水資源占有量344m3，僅為全國平均水平的1/6；人均占有礦產資源僅為全國人均值的49%，生態環境承受著傳統經濟發展模式的巨大壓力；三是支撐經濟總量的資源消耗比較大，萬元GDP能耗1.28t標準煤，比全國平均水平高0.06t標準煤［2］。高新技術產業具有“低消耗、高收益、低污染、高效益”的特點，這正迎合了可持續發展的要義。加快發展高技術產業，將促使以資源大量消耗為主要特點的傳統產業逐漸向知識、技術密集的新興產業轉化，對實現經濟的可持續發展有重要意義。

1.2.2 改造傳統產業是落實可持續發展觀、建設可持續發展試驗帶的必然選擇

傳統產業是當前山東的主導產業［3］，占限額以上工業企業的73.81%，但是面臨的是不可持續發展的局面，例如可開采煤炭僅有30年的開采時間。用高技術改造傳統產業，使傳統產業內部結構、功能等方面優化升級成為經濟社會發展的必然要求，是地區經濟增長的新引擎。高新技術具有較強的滲透性，能提高傳統產業的科技含量，增加其產品附加值。高新技術能夠促進傳統產品的分化和替代，大大降低生產制造成本。日本裝備有機器人的工廠生產一輛汽車只要9小時，而美國不裝機器人的工廠生產一輛汽車要花31小時，與美國相比，每輛汽車的成本可降低一二千美元，成功改造傳統產業的益處顯而易見。更重要的是，用高技術改造傳統產業，可使現有支柱產業循序漸進地降低其對資源的依賴程度，具有可行性。

1.2.3 限制高能耗、高污染和資源型企業發展是我們不得不做出的選擇

建設可持續發展試驗帶的目的，就是要有計劃、有目標地降低山東企業對自然資源的依賴程度，減少對環境的破壞程度，徹底改變不合理的產業結構與產品結構，實現由技術躍升到產業躍升的轉變。由于利益驅動，如果不采取強制手段對高耗能、高污染和資源型企業進行限制，將加大可持續發展成本。

1.3 高新技術產品的特性與政府干預

1.3.1 高新技術產品的外部性與市場失靈［4］

高新技術及其產品存在外部收益。按照成本——收益理論，具有正外部性的產品，其私人收益小于社會收益的差額就是外部收益。高新技術產品往往要耗費大量的時間進行前期應用及開發性研究，而它一旦被應用和推廣，就很容易被其他企業和行業分享，在全社會范圍內產生極為可觀的經濟和社會效益。這樣，其開發者得到的收益只占所有收益的極小一部分，成本與收益的不對稱，會降低企業技術創新的積極性，甚至會摒棄從事這類活動，從而影響市場資源配置的效率，即導致市場失靈。因此，政府部門有必要介入和干預高新技術產業的發展。

1.3.2 高新技術產業的高風險性與市場失靈

高新技術產品的研發能否成功，新產品能否被消費者接受，以及潛在的市場容量是否能彌補前期投入成本都具有很大的不確定性。有調查表明，世界上產生收益的技術創新占全部技術創新的比例不到10%，這在很大程度上限制了經濟主體對高新技術企業的投資，導致只有那些實力雄厚的大企業才敢開展技術創新活動。而市場本身又不能提供分擔風險的有效機制。再加之我國目前的風險投資體制尚不健全，政府如不介入，勢必導致高新技術風險投資不足。

1.3.3 高新技術產業的高投入性與市場失靈

一項成熟的高新技術成果通常要經過實驗室成果、中間放大試驗和產業化三個階段，這三個階段的資金投入比例為1∶10∶100。而當今時代，技術革新之快要求不斷增加RD，否則將很快失去競爭優勢。高投入性制約了資本有限的企業研究與開發活動的進行，還會致使行業中一些中小企業因其生產的平均成本相對過高而失去競爭優勢。因此，高新技術產業的高投入性可能導致一定程度上的自然壟斷，使得高新技術產品供給不足。只有政府介入，才能消除市場失靈，保證資源配置有效率。

高新技術產品的固有特點決定了政府運用財政、金融政策鼓勵技術創新、促進高新技術產業發展的必要性。

2 面臨的共同問題與政策選擇

2.1 市場分割是全國范圍內普遍存在的問題

市場一體化是區域統籌之本，實踐證明：市場一體化有利于區域協調發展［5］。

生產要素的自由流動是試驗帶之間經濟相互融合、共同發展的前提條件。市場分割影響價格機制對偏好的正確反應，使帕累托有效配置無法實現。要打破地方保護，消除畫地為牢、市場分割的體制性因素，共建試驗帶內的商品物流、產權交易、人力資源等共同市場，一方面需要各地相關部門的配合，試驗帶內，凡屬招商引資、市場準入、公共補貼等共同利益的政策出臺，涉及到的政府部門與民間組織都要加強溝通，以保證競爭的公平。各城市應當消除有關本地企業異地投資雙重征稅的不合理現象。另一方面，還需要建立一個高層次的統一的組織協調機構，例如省政府成立由省直部門和試驗帶上市及政府參加的山東省可持續發展試驗帶建設領導小組，負責統籌規劃、統一性協調，出臺共性政策。試驗帶上的11市也應當積極行動，成立試驗帶發展協調組織或戰略聯盟，共商大計，努力解決發展中所暴露出來的問題，如市場分割、產業分工不明確等。

2.2 投入不足，渠道不暢，風險投資機制尚未形成

資金是促進高新技術產業發展和傳統產業技術改造的最重要因素。資本、勞動力和技術是促進區域經濟成長最關鍵的三大要素，其中，資本是勞動力和技術因素發揮作用和推廣應用的重要條件。在西方經濟學中，凱恩斯及其后人的投資乘數理論和加速原理等經濟研究，都證明了資本是促進區域經濟增長的重要動因。近幾年來，山東全省科技經費雖一直緩慢增長，但明顯滯后于經濟增長，2005年研發投入占GDP比重不到1%，與科技進步法規定的要求相差甚遠，比美、日、歐、韓的2.5%～3%差距更大。有利于高技術產業發展的資本市場尚不完善，融資渠道狹窄，主要以間接融資為主，直接融資比例很低，投資主體多元化問題未從根本上得到解決，致使許多高技術成果難以與產業、資本相互融合。建立多渠道投融資機制，實行投資主體多元化是保證資金充裕的必然要求。

（1）大力發展現代金融業，加快涉外銀行引進步伐，建立試驗帶內金融中心。作為試驗帶的核心城市，青島市最具潛力成為區域金融中心。2006年，青島國際商務周活動上，青島市旗幟鮮明地提出了兩個核心概念——創造青島金融街，打造半島CBDCentral Business District，對國內來講， CBD 是一個中心城市對外輻射的核心橋頭堡；對國外來說， CBD 是一個進入中國中心城市的門戶。，開幕式上還進行了青島市金融街（香港中路）標識揭碑儀式，充分體現了青島市政府將青島建設為區域金融中心的決心。目前，在資本市場方面，青島市擁有海爾、海信、澳柯瑪、青啤、黃海、建業9家上市公司，5家發展證券公司，39家證券營業部，3家服務部，另外還有一批期貨公司；金融機構方面，市南區聚集了70多家金融機構營業網點，但多是分支機構或辦事處，總部設在青島的則很少。

針對青島市金融基礎相對薄弱的問題，應積極培育上市后備企業，設立獎勵基金吸引國內外金融機構來青設立總部；鼓勵有實力的企業到海外融資，利用可轉換債券、資產證券化等新型金融工具進一步拓寬融資渠道；實行科技自主創新產品政府采購制度，優先購買試驗帶內具有自主知識產權的高新技術裝備和產品，完善相關投融資政策，引導各類金融機構支持自主創新與產業化，使青島金融的發展輻射全省，給高新技術產業的發展提供堅實的后盾。

（2）注重促進科技進步的財政政策的應用，加大科技投入，積極運用各種財政扶持方式，促進科技進步。從西方市場經濟國家的經驗看，政府是技術進步經費的主要提供者，除了通過直接的財政撥款或采購的方式對科技發展支持外，還可以采取一些間接手段來達到支持科技發展的目的。財政擔保和財政資助是兩種比較可行的方法。①財政擔保。政府為促進科技的進步與發展，對有挖掘潛力同時又具有較高風險的科技創新項目或高新技術企業，以政府信用為后盾提供擔保，保證企業能籌集到足夠的資金開展科技創新活動。處于成長期的科技小企業，還沒有樹立起信譽形象，貸款比較困難，尤其需要政府在貸款擔保上的支持。②財政資助。尤其是對初創業的企業和個人，應給予創業資助。不論是直接提供設備與服務的資助，還是用財政貼息鼓勵銀行低息貸款的間接資助，都能夠有效地保證高新技術開發資金。但是財政補助應避免“天女散花\"的分散補助辦法，縮小補助范圍，加強對試驗帶內重點項目的援助力度，這樣才能保證資金運用效率。③設立試驗帶發展專項資金。按照集中力量辦大事的原則，省、有關市兩級財政要安排一定數額的試驗帶發展扶持資金，由省科技廳等有關部門編制年度資金使用計劃。另外，還可以優先安排國債資金；稅收方面，可對引進國外先進技術和設備的企業，在國家允許的范圍內免征關稅和進口環節增值稅，將所得稅以獎勵或補貼的形式返還一定比例；企業RD，可根據國家規定，按實際支出計入管理費用；鼓勵高技術企業通過資產重組控股上市公司，實現“借殼上市”、“買殼上市”；鼓勵有償還能力的高技術企業發行企業債券；鼓勵高技術企業相互參股，實現投資主體多元化。

2.3 技術人才稀缺

2004年，山東省科技工作者220.8萬人，居全國第一位。但與北京、上海等省市相比，山東的高層次人才匱乏，是科技大省而非科技強省。據統計，山東每年需要技工40萬，缺口在30萬以上，說明制造業內的技術人才嚴重缺乏。具有現代企業管理能力、能熟練駕馭現代科技、金融、風險投資、經營管理的復合型人才更缺，影響了高技術企業的整體競爭力。調查顯示，外商企業對山東省投資軟環境總體評價較好，但是，有5.8%的企業認為不滿意或不太滿意，其中，不滿意和不太滿意的主要因素之一就是人才優勢不足。

現代產業發展的基本趨向，就是高技術、新設備的廣泛應用，沒有高技能人才，就難有一流的產品和品牌。最近幾十年，中國出現了三次人才虹吸，第一次是大量人才涌向深圳，隨后兩次發生在海南和上海浦東。山東省要爭取開創第四次“人才虹吸”，打造制造業人才高地，就要堅持尊重勞動、尊重人才、尊重創造的方針，積極進行產業拓展，建立產業支撐服務體系，進一步優化試驗帶的人才發展環境。試驗帶內的人才引進應實行特殊政策，對于高級人才和正在從事項目研究的人才，應在工資待遇、科研經費、住房條件以及國內外培訓與交流方面提供更加優厚的待遇，以便引進人才，留住人才。另外，要大力發展中高等職業教育，加快高級技工學校建設，對學校科學定位，培養適合市場需求的高級技術人才。

據中國致公黨中央研究室和北京市科學技術委員會最近一項統計顯示，在國外的32萬中國留學人員中，絕大多數是理工科畢業，其中有80％希望回國創辦高技術企業。降低注冊資本金，對留學歸國人員在住房、醫療、教育等予以優惠、減免，吸引海外學子回流進行高技術創業。

2.4 環境污染嚴重，影響吸引外資的能力

投資環境的一個重要方面是自然環境。發展高新技術對環境質量有較高的要求。山東省環境質量局部有所改善，但總體狀況未有根本性好轉。以水環境為例，2005年，全省省控50條河流116個斷面中，符合或優于國家《地表水環境質量標準》Ⅲ類水質標準斷面僅為17個，占監測斷面的14.7%；劣于V類水質斷面53個，占45.7%。環境保護任重而道遠。

建立有利于環保投入穩定增長的預算支出政策措施，調整和優化財政支出結構，建立政府環保投入穩定增長機制。提高環保投入占整體GDP的比重，為環境保護提供強有力的資金保障。建議將環保列入預算支出科目，并定期評價績效，為財政履行環境保護職能提供制度保證。在進行預算支出調整時，應將環境保護作為支出的一大類單列，下設環境監測、污染治理等子目。把環保支出作為財政的經常性支出，加強政府財政對環保支出的保障力度。

2.5 以獎懲結合規范具有負外部性的企業

對于造成負外部性企業，超出許可范圍者予以重罰，或出售排污許可證等權利，使企業將負外部性記入生產成本，以此促使企業進行技術改造，包括高能耗、高污染、對自然資源高度依賴的企業；相對的，對于對社會有正外部效益的企業給與補貼，使企業將外部性記入收益，以此鼓勵企業進行技術改造，包括成功轉為高新技術企業、科技型企業的傳統產業企業，以及循環生產企業。但是，外部性的衡量缺乏統一的標準，測度十分困難，要由政府進行剛性規定，并確立合適的獎懲限額。

(編輯：劉照勝)

參考文獻(References)

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