新農村建設不可忽視污染治理

長期以來，由于工業化程度低、人口密度較小、環境容量較為富余，我國農村環境問題主要表現為部分地區的荒漠化、水土流失等生態問題，污染問題并不突出。但近年來，隨著我國現代化進程的加快，在城市環境日益改善的同時，農村環境污染問題卻越來越突出。尤其是在工業化、城鎮化程度較高的東部發達地區的農村，農村環境污染已經嚴重阻礙農村的社會發展和農民的福利改善。在本屆政府已經提出“社會主義新農村建設”目標的今天，解決農村環境污染問題應該成為各級政府的當務之急。

農村最突出的三類環境問題

當前，農村突出的三類環境問題：一是現代化農業生產帶來的各類污染。二是由于小城鎮和農村聚居點的規劃、基礎設施建設和環境管理滯后造成的人居環境污染。隨著現代化進程的加快，小城鎮和農村聚居點規模迅速擴大，但在“新鎮、新村、新房”建設中，規劃和配套基礎設施建設普遍未能跟上，每年產生約1．2億噸的農村生活垃圾，幾乎全部露天堆放。每年產生超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環境質量嚴重惡化。三是鄉鎮企業和集約化養殖場布局不當、治理不夠產生的工業污染。

農村環境污染為何愈治愈劣，我想主要基于以下幾個因素：由于重視程度不夠，加之農村現代化以及農村環境污染的特點，導致目前的環境管理體系及農業技術推廣體系難以應對污染問題財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力；扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立；治理模式不適，導致農村污染治理效率不高。

對農村環境污染問題的思考與對策

農村現代化進程中的環境污染問題是典型的發展不當和發展不足帶來的。解決此問題必須看到一個重要約束一一在未來相當長的時期里，我國城鄉分割的二元社會結構可能仍將繼續存在，仍然會有相當多的人以小規模的農業經營為生。此約束決定了農村污染治理可采取的措施是有限的。它們首先必須確保農民受益并有利于改善農民的生活，任何激進的、外部輸入性的、單純管制性的政策都有可能面臨失敗。許多新興工業化國家如韓國等的經驗也說明這種問題必須在不影響經濟增長、社會發展目標和發展速度的情況下統籌解決，即兼顧“生產發展、生活改善、生態良好”。這與中央提出的新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標的思路是一致的。

據此，在新農村建設中應采取以下4方面的對策。

一是要重視農村環境保護基本制度和基礎體系建設。基本制度包括有關法規、標準、管理制度及其支撐體系。制訂《全國農業生態環境保護條例》。在管理制度建設中，應抓好3個重點：首先是逐步推行建設前環境影響評價、“環保三同時”和排污收費等環境管理制度。其次是加強環境保護的機構和能力建設，完善農村環境管理基礎體系建設，逐步實現城鄉環境保護監督管理一體化。第三是將農村環境保護體現在國家和地方的有關計劃和規劃中。在地方規劃中應堅持經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展。

二是推行農村環境管理和污染治理的“自上而下”的籌資機制和“自下而上”的決策機制。在新農村建設中應全面貫徹“以城帶鄉、以工促農”政策，推行農村環境管理和污染治理的“自上而下”的籌資機制，加大財政資金的專項轉移支付力度，明確解決農村環境問題的資金渠道和部門責任，使農村的環境管理體系建設和聚居點的污染治理基礎設施建設有明確的資金來源。同時，應加大排污費資金用于農村環境污染治理的比例，以體現對受害者的補償。“開源”之外，必須采取有力的“節流”措施，即要有針對性地解決部門分割、重復建設以及“自下而上”決策等問題。對于農村面源污染這樣涉及面廣的污染，應將治理資金集中到一個部門統一調配。對于農村聚居點的公共服務資金使用方式和方法，應逐步建立農民自主決策機制。

三是多方配合扶持建立鄉鎮企業和農村聚居點污染治理的市場化機制。應從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優惠政策，降低鄉鎮企業和農村聚居點的污染處理設施建設和運營成本，為專業污染治理公司留出足夠的市場化條件F的生存空間。

四是在工農業生產中大力倡導循環經濟發展模式，注重技術路線創新。貫徹循環經濟理念，做到產業間協調發展和產業內部的高效、清潔生產。促進集約化畜禽養殖和生態農業的“種養平衡區域一體化”發展，可以既實現對已有污染物的綜合利用，也避免化肥、農藥可能造成的污染。促進鄉鎮企業進園(工業園)，就可以發展規模較大的企業對園區內的工業污染物進行綜合利用。通過這樣的手段，克服末端治理的“低處理率限制”。除了建立循環經濟模式，大力推進污染集中治理和采用新的處理工藝是更為現實的對策。對于規模相對較小的鄉鎮企業，應多方配合建立鄉鎮企業的進園機制，以利污染集中治理，克服污染治理的“最小經濟規模限制”和“高折舊率限制”。

(作者系國務院發展研究中心副研究員)