環保督查遭遇尷尬

執法身份、運作經費、權限范圍、信息來源、職業危險等等問題一直困擾著環保督查機構。如果不能消除這些不利因素，今后的工作很難有大作為。

應時而生

“十一五”期間，節能與減污是貫穿始終的兩大環保主題。而“十五”期間的環保任務已經欠了賬，但新老問題必須在五年之內解決：單位GDP消耗要降低20%，污染排放要減少10%。與此同時，中國參與的國際多邊環保公約已經達到了57項。環保部門面臨的壓力空前巨大。

既有的環保管理體制卻是弊端叢生：國家環保部門與地方部門不是領導與被領導關系，只是業務指導關系，所以地方環保部門執行力很弱；跨區域（省市）的污染問題非常多，比如，淮河涉及四個省，但各自為政的環保體制卻對解決跨省糾紛無能為力；執法難，雖然我國已經初步構建環境保護法律體系，可是執法依然難以到位，癥結在于地方保護主義猖獗。

2006年4月，胡錦濤總書記在第六次全國環境保護大會上提出環保工作十二字方針：“國家監察、地方監管、單位負責”。至此，國家環保總局參照國土資源部等幾個部門比較成功的經驗，借鑒美國等國家的大區管理方式，全面著手成立直屬派出管理機構督查中心。

實際上，早在2002年，華東督查中心就開始試點。2003年，華南督查中心開始試運行。2006年10月25日，西北督查中心在西安揭牌。2006年11月，成立伊始的西南督查中心發出了歷史上第一份督查通知書，并于12月5日在成都正式掛牌。12月22日，東北督查中心揭牌儀式在沈陽舉行。至此，五大督查中心在2007年全面展開運作。

只是“傳聲筒”

督查中心主任高振寧在接受《小康》采訪時介紹，華東督查中心是依托國家環保總局南京環境科學研究所建立的，最初的督查人員全部來自環科所，現在兩套人馬兩塊牌子合署辦公，他是所長兼中心主任。中心最初人員編制規劃70名，現批復30名，在去年招聘兩名副主任和5名公務員之前只有8位工作人員，人手緊張時就只有從所里抽人幫忙。

華東督查中心研究員蔣建國（環科所紀委書記）告訴《小康》，華東督查中心的督查人員都是從環科所技術人員中調入，因此，具有技術優勢。

但是，華東中心遭遇的尷尬局面也常常令人感到無奈。

2006年11月，國家環保總局環境與經濟政策研究中心主任夏光曾帶隊赴華東、華南督查中心調研，中國政法大學教授王燦發等也參加了調研。但王燦發對督查中心的運行情況不甚滿意。他在接受《小康》采訪時稱督查中心是“傳聲筒”——環境事故發生后，有的地方不讓督查人員進現場或不讓參加開會，督查人員無現場處置權，只能把信息向總局匯報。

王燦發認為國家賦予環保督查的身份、權限規格和經費等不到位：既然土地監察都是副部級，環保督查為什么才司局級規格？一個機制要運行，需要法律依據，還要保障它的經費，華東中心編制30個人，現在才8個人，東北中心才兩個人，2006年每個中心才招聘5個人；華東中心缺乏設備、資金，每年運行資金需要500萬，現在最多才給撥100萬……

幾多困擾

高振寧向《小康》表示：王燦發教授的說法符合事實，實際上，困擾督查中心的問題，比王所述還要多。

執法身份遭詬病

五大督查中心（包括核監督站）均為事業單位編制，卻行使執法權力，屬于主體不合格。高振寧甚至對“中心”的名稱也頗有微詞：“事業單位、咨詢機構、中介機構叫‘中心’的太多了、魚目混珠——有的是國家批準的正規機構，有的是民間搞的什么‘中心’，‘中心’使執法形象大打折扣。”

國家環保總局行政體制與人事司副司長章少民在接受《小康》采訪時也說，“現在我們發愁的是執法主體的問題，身份與職務的確不相符合，這樣會影響執法權威與執法效果。”但他隨即表示事業單位代行執法現象在我國并不罕見，所以經環保總局與人事部協商，11個派出機構均“參照”公務員管理。于是，執法就“名正言順”了。

項目工作經費不足

在經費問題上環保總局與“中心”各執一詞。

章少民否認經費“不足”的說法，“督查中心由國家財政撥款：‘吃飯費用’（人頭工資）全部按實際到編人數撥付；工作、業務費用，比如配車、設備等則按項目給，完全沒有問題。”

但高振寧透露，中心在經費上獲得的支持力度“遠遠不夠”，從2002年試點開始，到2005年，總局給華東的撥款每年只有10多萬，最高不超過30萬；到了2006年，才陸續給了一些工作經費，配了一輛車；原來的工資、車輛費用、差旅費和福利等都由環科所承擔。目前，雖然“工資問題已經解決，但項目經費和工作經費還比較缺乏。”

現場沒有處置權

2006年1月8日凌晨，一艘裝載465噸濃硫酸的宿遷市個體運輸船在長江揚中段市民用水取水口處沉沒。然而，沉船打撈出水后，宿遷市與揚中市對該誰出錢處理沉船爭執不下，致使沉船吊在空中11個小時無人問津。高振寧表示，如果督查有處置權，就可以馬上責成地方政府撥款，或動用應急基金處理，而不是眼睜睜地看著濃硫酸繼續泄漏到水里。

督查中心的工作內容具體有四項：執法暗訪，跨界糾紛協調，應急響應，接待來訪。但在執法暗訪中查出問題卻沒有處罰權；跨省協調，也只能區分責任，最后處理決定由總局作出；應急響應在現場也沒有處置權，只能了解情況，書面報告總局。

遭遇信息封鎖

一個不容回避的事實是：在環境污染事故突發前，督查中心無法掌握華東六省一市容易發生重大環境突發事件的相關信息，缺乏必要的技術儲備；在環境事故突發期，督查往往倉促上陣，多半憑經驗辦事，缺少技術支撐；在環境污染事故后續處置期，督查難以從正常渠道得到任何相關信息。

現場督查中需要的相關資料地方環保部門不提供，需要地方其他相關部門提供的資料更難獲得；不能成為突發性環境事件現場“指揮部”成員，無法獲知事件的進展和擬采取的處理方案；提出的對突發性環境事件處理處置的意見地方政府不采納；執法遠沒有公安、工商、國土、衛生等部門強硬，執法手段落后、處罰難以到位。

執法中面臨危險

高振寧說，“督查工作是一個比較危險的職業，有時候地方搞偷排偷放，你不暗訪就不能發現，而暗訪就有危險。”

一次，蔣建國進行暗訪，一腳踩在一個灰堆上，結果幾乎整個身子沒入高溫高熱的灰坑中，雙手被嚴重灼傷，幸好被同事及時拉出來，否則后果不堪設想。他在接受《小康》采訪時，手腕周圍的傷痕還清晰可見。蔣建國還在一次突擊暗訪中，遭到安徽違法排污企業保安的圍攻。而另一次，他的同事在山東某地執法時，被對方當胸擊打一拳……

技術力量不完備

除華南督查中心也是依托國家環保總局華南環境科學研究所建立外，東北、西北和最大的西南督查中心沒有自己的技術隊伍，這在很大程度上影響到督查執法質量。因為它們必須謀求外援——社會力量如高校、科研機構等協助完成任務，這不免產生諸如參與督查的人員身份是否合法、技術人員能否及時到位、給予的報酬標準怎么掌握（過高會否帶來經費超標）等等問題。

監督對象定義模糊

高振寧指出，總局給督查中心規定的監督對象定義摸糊，“監督地方”是指省級政府、省級環保部門還是地市各級政府或環保部門呢，在實際工作中難以操作，而國家土地督察局的監察對象定義十分清楚。

執法規范尚未建立

督查人員也可能成為不法侵害的實施者——這就是利用職權徇私舞弊。目前，督查制度本身尚未建立規范，還沒有約束力。怎樣防止督查隊伍中有人使用“合法傷害權”——即利用權力尋租！因為處罰建議權有伸縮性，比如某企業僅排放了一點污水，按情還不至于責令關閉，但督查可用“關閉”威脅企業，對其訛詐。雖然目前還沒有發現類似情況，但是，未雨綢繆，督查執法正規化應該建立規范。