誰來監督藥監局

對地方而言，它們是中央，手握生殺予奪大權；對中央監督機構而言，它們又與自己平級，監督難免“燈下黑”，這種重權在握而又監督乏力的局面，造成國家藥監局亂象叢生

“最大的問題還不是一把手的腐敗，而在于利用公共政策制定權，將部門利益凌駕在公共利益之上。制定政策周期長，成本高，甚至扭曲了最初的目的。”

“整體上缺乏控制，個人腐敗就不足為怪。”國家行政學院教授汪玉凱這樣概括國家統計局前局長邱曉華與國家食品與藥品監督局前局長鄭筱萸的落馬。

邱曉華案的具體細節尚未披露，而鄭筱萸案已被定性為“嚴重失職瀆職，利用審批權收受他人賄賂，袒護、縱容親屬及身邊工作人員違規違法，性質十分惡劣。”媒體近日亦接二連三“補報”鄭的丑聞。

2003年，原貴州省委書記劉方仁和原河北省委書記程維高的腐敗案相繼被查處，汪在媒體上發表《誰來監督省委書記》，引發廣泛關注。

3年后，汪的疑問并未得解，陳良宇的倒掉即是明證，與此同時，一個新的問號正在迅速放大：

誰來監督類似藥監局這樣的中央部委？

位高位低，有審批權就行

“（中央部委）權力太大，運作又不規范，”中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍舉例說，統計局統計監督的權力就不小。

“技術上并不難，很多統計只要有1000個樣本就足夠準確了，但為什么要搞‘萬人評估’？所以規范制度不夠，統計結果就很容易被操縱。”而統計數字的好壞是與官員政績掛鉤的。

山東師范大學的一位教師這般對媒體解釋科研“潛規則”：一個同事到北京跑項目時，到一部委看他們辦公條件很差，馬上掏錢幫人家購置了新的辦公桌椅，課題自然就到手了。

事實上，即便如此，國家統計局等單位也一直被視作“清水衙門”。按照毛壽龍的分法，還有一類部委掌握很多的資源分配權，譬如審批權與公共財政配置權。

國家藥監局無疑屬于此類。

2003年SARS最嚴重的時候，鄭筱萸曾接受媒體專訪，談及特殊時期“特事特辦”，把與SARS有關的藥品、試劑都納入快速審批通道，所需時間不到過去的1/10，他當時表示，一般藥品的審批時間在一年半到兩年左右。

不過，到了2006年，已經很少有人相信藥監局在審批上的“審慎”。在記者采訪的若干專家學者中，有兩位都直接引用了一個流傳甚廣的數字：2005年，國內審批新藥一萬多種，以工作時間計，12分鐘審批一種新藥。

中國藥企研發水平低下，而“新藥”的定義也并不要求都含有新的成分，“你要真弄出一個創新藥，藥監局也未必敢批。”曾在珠海某醫藥集團工作多年的北京德賽律師事務所律師汪波說。

媒體報道，中國絕大多數“新藥”都是仿制藥。“仿制藥多，絕不是壞事，反而能有效降低藥品價格，問題在于，你把仿制藥認作‘新藥’。”汪波說。而對于藥監局來說，從眾多成分相同的仿制藥中選出哪種作為“新藥”批給企業，大有學問。

有知情者對媒體表示，藥監局對注冊證書明碼標價，快的是多少錢、慢的是多少錢，決不含糊，企業都提著現金等候召見。

“一個普通新藥的證書叫賣到200多萬元，好一點的1000多萬元，‘換馬甲藥’（換包裝換名稱但不換內容的藥）便宜，5萬到20萬。有家企業一周報了兩個新藥。”

汪波則回憶，曹文莊（原國家食品與藥品監督局藥品注冊司司長）以前來廣東時，藥企都“把他當皇帝”。據汪的了解，藥企向藥監部門“進貢”分“現期”與“遠期”，前者一般是送購物卡，后者則是請官員或者官員家屬參股。

事實上，由于負責審批權的具體執行，即便是中央部委“小小”的處長，在地方的權力也并不亞于司局長。媒體早先報道，國家某部一處長，“每年春節回老家過年，前來拜年的地方領導極多”，排場之大，令他自己都感到震驚。

不過汪波強調，多數藥企捧場，亦是出于無奈，他們私下里也會“預測”誰會出事，但當記者問及為何少有人舉報時，他反問：沒有博弈機制，誰敢啊？

以監管的名義收權

1998年，國家藥品監督管理局正式成立，這個副部級單位由原國家醫藥管理局、衛生部藥政司、國家中醫藥管理局三個部門合并組成。

“國家醫藥管理局是管企業的，藥政司是批新藥的，合并后的藥監局大大強化了審批新藥的權力，卻沒切斷和企業千絲萬縷的聯系。” 國家行政學院教授汪玉凱說。

媒體報道，藥監局正式成立后便強力推動地方藥品標準轉國家標準或國際標準的工作，到2002年“地標”轉“國標”完成后，藥品審批權便集中到國家藥監局手中。

記者采訪的學者皆表示，“國標”本身并無問題，且這也是國際趨勢。“但問題在沒有管理控制，沒有監督，權力集中到藥監局那幾十個人甚至幾個人手中，結果，把分散的小腐敗變成了集中的大腐敗。”

清華大學公共管理學院廉政研究室副主任任建明說，“而且由于藥監的專業化程度更高，更具壟斷，不像別的審批權，可能還有各部門爭一爭。”

2001年起，國家對行政審批制度改革作出全面部署，開始大規模取消行政審批項目，從國務院來看，原有4000多項行政許可，經過兩次大規模的清理，已經減去了1800 多項。

但汪玉凱認為，這幾年審批制度改革雖取得了一些進展，但取消的許多行政許可，多是微不足道的，而那些真正“有用”的行政許可，則仍被中央部委保留。

一位反腐研究者對記者說，其實，中央與地方，集權與分權，做起來要一項項細分，但“現在一些權力都在往上收，特別是以市場監管的名義收權”。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍認為“有些權力往上收涉及到對公民權的保護，比如死刑核準權，這是應該的”，但他亦對部門利益山頭化表示擔憂，“水潑不進，針扎不進，各部部長人那么多，總理也監督不過來。”

湖南藥劑師高純多年署名舉報藥監局，李鵬、朱镕基、溫家寶前后三位總理都對他的舉報批示要嚴肅查處，但藥監“獨立王國”巋然不動近10年。此次事發，據說源自一家外國制藥公司的舉報。為何三屆總理批示，抵不上一家外國公司的舉報？

有網友點評，因為外國公司的舉報材料不是從總理的辦公桌旅行到藥監局局長的辦公桌就算完了，人家還有別的渠道尋求公道，那就是新聞媒體，雖然只是國外媒體，也能形成監督，這種力量來自公開。

所以，“只要有了公開的言論，公眾的壓力就能形成。對于無處不在的腐敗問題，除了向上的舉報，更要有公開揭露的勇氣。”

有時評作者亦指出，上世紀90年代末以來，國家投入大量人力物力，成立藥監局、安監局、煤監局等監管機構，但前后不到10年，像藥監局這樣的強勢監管機構本身已成為腐敗的重災區，這說明了行政權力如何透明運作這一難題，仍然未解。

紀委監督“懸空”，審計監督有限

《檢察日報》副總編李雪慧認為，現行體制下，除了最高領導層，對中央部委的監督主要來自紀檢、審計和媒體。

2002年10月28日，中紀委、監察部發布了《中共中央紀委、監察部對駐衛生部、國家藥品監督管理局和國家工商行政管理總局紀檢監察機構實行統一管理的試點方案》，開始了變中紀委與所在部門黨組雙重領導為中紀委直接領導的嘗試。

需要追問的是，為何“垂直領導”也沒能阻止藥監局的“群蛀”？

在清華大學公共管理學院廉政研究室副主任任建明看來，紀檢監察雖有垂直管理的思路，但仍處于一種“中間狀態”，“垂直”得并不到位。“根子還是權責不對應。”

任建明建議，紀檢組也應定期形成工作報告，并像審計報告一樣向公眾公開。

人民大學行政學系主任毛壽龍則認為，中紀委的監督，對地方比較有力，但對中央部委則“困難一些，畢竟是平級的”。

中紀委特約研究員邵道生最近在一篇文章中提出了“中間梗阻”的說法。他認為，中間梗阻即政治學所說的“貫徹危機”：當今反腐的情況是中央急，老百姓急，而“中間不急或不太急”，比如說一些部門對中央精神“層層截留”、“補充文件”乃至“改頭換面”。他認為，強化中央權威是當務之急。

在審計方面，雖然審計署審計長李金華早在2005年就表示要重點監督中央部委，但審計署審計科研所副所長崔振龍直言，法律對審計署的授權只是“對預算執行情況的審計”。以藥監局為例，它濫用審批權收了不該收的錢，倘若不納入本單位財政收支，審計署就根本審不到。

毛壽龍設想“真正起作用的”還是人大。“人大代表若能天天挑各部委的毛病，實際上是對它們工作的支持。”

他舉了建設部前不久的“烏龍事件”為例。1月9日，建設部在網站上公布了《90平方米以下住宅設計要點》（征求意見稿）；不到24個小時，又緊急廢止了這份文件。“監督廢止應該由人大來做。”

“現在改革，成本太大了，1998年其實是個好時機，當時國家提出來公共財政投入不再上競爭性領域，可惜后來沒有做到，到2005年，在競爭性領域的政府投入還是占了40%，該交給市場的還是政府管制，這就為權錢交易等一系列問題埋下了伏筆。” 汪玉凱認為。

“相信（邱、鄭）這兩件事，也會引起中央的高度重視。”他說。