代表法：困惑與完善

人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務，應真正為最大多數人謀利益。隨著代表職務內涵和公民對代表權責的漸漸清晰，加之社會轉型時期代表工作和代表活動出現的一些新情況和新困惑，國家、社會和公民對人大代表執行職務在法制的層面上提出了一些新的期望，匯集成一股完善代表法的強音。

代表法面臨的困惑

當下，人大代表執行職務的每一個新現象都牽動著國家和社會的“眼球”，如自費征求民意的“周曉光現象”、提緊急建議的“黃細花事件”，等等。同時，按照現行代表法規定，又難以對一些新情況作出處理。如一線工人、農民代表比例過低，代表特別是間接選舉的代表述職偏少、代表參與賄選等問題。

這些現象，歸結起來就是應該如何理解代表職務的內涵。這里，既有政治體制和國家政權對代表如何進一步發揮作用的總體設計，還有社會和公眾對作為“民意代表”和“權力使者”的人大代表權能和行為績效的期望。

代表法實施以來，在完善人大制度，保障代表依法履行職責，規范代表工作等方面，發揮了重要作用。但代表法實施15年來，代表履行職務的環境、條件等都發生了很大變化，一些規定已適應不了形勢發展的需求，一些全國人大代表紛紛提出修法建議。

從代表結構來說，以第十屆全國人大代表為例，農民與工人代表一起共551名，合占18.46%。按照統計標準，全國人大代表中的縣鄉干部、知識分子屬于農民。據此，有人認為，全國人大代表中真正屬農民身份的人大代表不足5%。全國總工會研究室主任李濱生表示：“這些年來人大代表中一線工人的比例應該說是非常少的，這是一個非常突出的問題。”

代表審議意見的處理、代表持證視察、代表約見有關國家機關負責人、人大代表監督本級人大常委會等等，類似的代表權利在實踐中往往較難把握，迫切需要代表法作出更明確的規定。

代表的知情權、閉會期間履職經費、表決秘密和真實性保障、人大常委會為代表行權提供條件等問題，也需要代表法作進一步細化。

“在對代表的監督上，基層人大建立了代表述職制度，這是對人大代表加強監督的措施之一”。2006年7月12日，全國人大法律委員會委員張春生在一次新聞發布會上表示。但他同時也指出，代表法規定的對代表的監督還弱一點，需要加以改進。

此外，在制度層面，像間接選舉的人大代表向原選舉單位述職，代表在本行政區域內調動后造成難以履職和喪失代表性而辭職，代表參加賄選的制裁，人大常委會審查新當選的同級人大代表的資格、罷免代表的程序等，都是完善、修改代表法中面臨的重要問題。

中央9號文件：政策先行“修補”代表制度

2005年的中央9號文件對進一步發揮全國人大代表作用提出了一些新要求。輿論認為，中央9號文件是遵循憲法和代表法原則，對“加強”“規范”人大代表權能的一次調適。

中央9號文件特別強調了“集體有權，個人無權”的精神。全國人大代表每個人在表決時，都只有一票的權利。代表行使權利是集體行使的，代表個人不能直接處理問題。中央9號文件重申“集體”原則，意在對開始活躍的以代表個體為單位開展的職務行為進行規范和引導。

中央9號文件對人大代表在會議期間審議、提出議案和建議、選舉、表決等4項工作做了非常重要的規定。

對于規范和加強代表在閉會期間的活動，中央9號文件規定了統一組織、集體活動為主、集中視察、專題調研等“要點”。

實踐中，上述規定，有的在文件出臺前已經經過了實證演練。比如說，在擴大代表對常委會活動的參與方面，代表列席全國人大常委會會議已成制度，常委會、專門委員會的有關立法、執法檢查、調研也邀請代表參加。而有的卻是依據制度安排開始啟動。如代表培訓、規范代表建議處理、省級設立全國人大代表聯絡處等。

人大代表不是一個政治安排，不是一個榮譽稱號，而是一個公權力職務。正是基于這一理念，高層從政策層面先行一步，即順應情勢細化和充實代表制度。因為政策調適比修法的程序簡單。正如全國人大常委會辦公廳聯絡局巡視員李伯鈞所言：“十屆全國人大常委會高度重視代表工作，9號文件的出臺，是代表工作進入建立健全具體制度階段的重要標志。”

近年來，全國人大代表紛紛提議修改代表法。2005年，全國人大代表劉華國建議修改代表法；2006年，全國人大代表提出了4件修改代表法的議案；2007年3月，全國人大代表許金和、羅益鋒又分別提出了關于修改代表法的議案。尤其是中央9號文件出臺以后，文件對代表的要求有了更新的規定，代表法里并沒有寫進去。為此，全國人大代表羅益鋒建議“細化代表權利義務，規定對代表執行職務監督”。

面對修改代表法的建議，全國人大作出了回應。2006年12月，全國人大法律委員會對修改代表法議案審議結果的報告認為，修改代表法“條件尚不成熟，建議進一步研究，暫不列入本屆全國人大及其常委會的會議議程。”這意味著修改代表法將是2008年以后的事情。

修改代表法是緩行，還是速行？高層的意思已經明朗化。在整個代表制度的框架不大可能實質性改動的情況下，修改代表法充其量是適當的制度修補，但是中央9號文件和一些配套制度的出臺，加強和規范代表工作就有了可替代的制度資源。

調適代表制度的期望

盡管修改代表法不會馬上進入立法視野，但是，在新情境下，代表法如何完善、如何細化，確實是一個不容回避的話題。

從長遠來看，修改代表法應觸及到減少代表人數，增加專職代表人數。如全國人大代表的“席位”由第一、二屆的各1226人翻番到第三屆的3000多人，目前是2900多名。2004年，全國人大代表周洪宇建議逐步實行各級人大代表特別是人大常委會委員專職化，全國人大代表總數量應適當減少、常委會委員數量應適當增加等。但是，目前來說，減少代表人數的可能性不大。

從現實來看，修改代表法的可行路徑是在現有的框架下，針對代表履行職務的困惑，在代表結構、代表權利、代表保障、代表監督、人大代表與本級人大常委會關系等方面充實一些規定，增強代表法的可操作性。

代表結構問題。在人大代表的組成方面，應充分考慮增加基層代表的名額和比例。可以規定工人、農民代表的下限，如不少于30%。農民工作為產業工人的組成部分，也應有適當的名額。在去年的縣鄉人大換屆選舉中，吉林省規定干部代表候選人不超過25%，工人、農民代表候選人的比例在縣級占45%，在鄉級占65%左右。結果使“官代表”比例減少10個百分點，一線工人、農民代表比例躍升到10%左右。這些實證經驗為修改代表法提供了某種借鑒。具體的代表名額由選舉法規定，但代表法可以對代表結構作出規定。

代表權利方面。有全國人大代表建議，代表法應增加“必須讓代表獨立履職行權，不得暗示和脅迫代表作出或不作出某種決定”的規定，以確保代表行權不受干擾。對于代表視察、約見、詢問、提出議案和建議等，代表法可以規定得更細一些。有代表提出，宜將代表個人持證視察分3步進行：本人要求、人大常委會聯系安排、代表持證就地視察。

代表保障問題。主要是代表知情權、履職經費管理和使用、人大常委會提供服務、人身特別保護權等應細化規定。中央9號文件對保障代表的知情權作了非常重要的規定，如全國人大常委會以及有關國家機關向代表寄送公報、常委會會議情況通報稿、常委會工作安排、年度立法計劃、執法檢查計劃、聽取和審議專題工作報告安排等。這些規定，可以為代表法所吸收。代表職務經費制度尚需改革，制度設計既要保障代表集中活動的經費，又要保障代表個體依法執行職務的經費，如推行代表個體、代表小組履職經費據實報銷制。為保障代表表決意志的真實和秘密，應禁用鼓掌表決，限制舉手表決，推行無記名投票表決。

監督代表的問題。主要是增加代表述職、辭職、懲處代表賄選等內容。按照“誰授權、誰監督”的政治原則，代表需要向原選區選民和原選舉單位述職，并接受評價。在代表法中應增加代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對執行職務的詢問，通過一定方式進行述職的規定。對于選民聯名罷免人大代表的規定應細化，尤其是應明確規定，本級人大常委會不得擱置選民的罷免案。建議增加對人大代表參與賄選的懲處條款。

15年，是個不長不短的時間，這期間，代表法面臨的問題已逐漸暴露，而完善法律的意見，建議也日漸成熟。人們期盼，通過集思廣益，通過制度的調適，代表法在保障人民當家作主，完善人民代表大會制度等方面，會發揮更為重要的作用。