城市舊住宅區改善的市場化途徑及管理探討

摘 要：

通過研究國外城市舊住宅區的改造理論與政策，分析國外對舊住宅區改善的市場化途徑和控制管理方法，通過分析歷史及內在的運行機制和成因，找出內在的規律，為我國城市舊住宅區的改善與發展，制訂適合中國國情的城市舊住宅區改善發展規劃與實施政策提供一定的借鑒。

關鍵詞：舊住宅區；市場化；途徑；管理

1 城市舊住宅區改善的趨勢與政策

1.1 城市住宅建設的重點轉變

世界主要工業化國家的城市住宅建設大體經歷了3個發展階段：大規模新建、新建與維修改造并重及重點轉為對舊住宅更新改造現代化。

20世紀70年代，各國在基本解決住房困難問題后逐漸開始重視城市舊住宅區的更新改造與維修。20世紀80年代，歐洲各國建筑日常維修資金投入年遞增6-10%，舊住宅維修改造總額占住宅建設總額的1/3-1/2；瑞典1983年的住宅維修改造投資占建筑業總投資的50%，1988年舊房維修改造工程占建筑工程總量的42%；英國從20世紀70年代改變大規模拆舊建新的住宅建設方式，轉為保護性維修改造和內部設施現代化建設，1978年改造維修投資是1965年的3. 76倍，1980年舊房維修改造工程占建筑工程總量33%。進入20世紀90年代，在國際建筑業新建市場日漸萎縮情況下，以舊住宅為主要對象的建筑維修改造業正發展成為“朝陽產業”。

1.2 城市舊住宅區的改善政策

當住宅建設和城市化水平達到較高程度后，各國將難以避免的出現城市舊住區的衰退問題，主要體現在：（1）城市住房大多逐漸老化或標準過低；（2）城區經濟衰退和城市中心人口過渡外遷；（3）舊城區住房和土地價格不斷上漲使舊住宅改造日益困難；（4）居住環境惡化，居住區傳統經濟基礎損耗嚴重等。

各國通常采取的舊住區改善政策有：（1）升級改善：即認為舊住區政策實質是對主要城市尤其是老城市面貌和環境的升級，重點是修復更新陳舊住房和改善住區環境；（2）修匯改善：即制訂新政策，以城市更新為重點，通過分區規劃，限制市郊發展，鼓勵社會參與，恢復舊城內部居住區的居住吸引力，從而改善城市舊住宅區質量；（3）經濟改善：即通過復蘇舊城蕭條的經濟狀況，帶動城市舊住宅區改造升級。

各國通常采取的主要政策改善措施有：（1）修訂住宅建筑標準，促進舊房更新改造；（2）制訂舊住宅（區改造）修復規劃；（3）采取減稅、借貸、補貼等經濟措施資助私人及合作社改造舊房；（4）為低收入者提供幫助和貸款，使他們能繼續住在改造后的住宅中；（5）修改住房租賃法規，鼓勵私營企業公共住房維修管理。

1.3 城市舊住宅區的再開發

城市住宅開發是指城市以住宅為對象的生產活動及其過程。按開發性質可分為：（1）開發：又稱新開發，是指在新市區、衛星城或曾開發利用的土地上建造住宅及其相關設施的生產活動；（2）再開發：是指對舊城區內舊有住宅區進行的改建、擴建、重建等生產活動。

城市舊住宅區一般采取綜合再開發方式，具體分為：（1）維護性開發：指對有較大保護價值的城市舊住宅區通過維護住宅正常使用狀態，改善住宅區內公共設施，提高住宅經營效益，增加居民就業機會和促進社會發展等方法，維持或恢復城市舊住宅區使用功能和居住吸引力，保持土地利用價值。（2）整建性開發：指對城市舊住宅區內各種住宅，視改造需要分別采取改建、擴建、部分拆建、維護養護、實施住宅內部設施的現代化和公共服務設施完善化等方法，明顯改善城市舊住宅區居住環境質量，保留城市舊住宅區原有的面貌特色，提高土地利用價值。（3）重建性開發：指對已無保留價值的城市舊住宅區進行拆除清理后，重新規劃設計，調整用地功能或變更住宅形式規模標準，在住宅區內重建住宅或其它建筑及設施，徹底改善城市舊住宅區居住環境質量，優化土地利用。

2 城市舊住宅區改善的市場化途徑

2.1 土地資源利用及利益影響

城市舊住宅區通常占用著寶貴的城市土地，其改善任務和動力首先來自于對土地資源的充分利用和對改善利益的合理分配，其市場效用主要有：（1）分配城市舊住宅區房地產資源利益。利用級差地價，尋求舊區改造用地供給與開發市場需求之間的價格均衡。（2）反映對舊區各種資源和利益的需求變化。經濟發展、房地產趨向、稅收政策導向、居民收入及居住愿望、政府干預支持等，都會對舊住宅更新改造產生需求變化。（3）反映對市場供給資源條件的變化。改造用地政策，代款供應方式，不同階層居民對修繕舊住宅或購置新住宅的選擇方式，新房建造與舊房改造市場供給數量比例等。（4）補償舊住宅土地資源所有人或利益人。如舊區改造拆遷、居民回遷購房、居民安置補償和提租資助等，此類一般通過資本投資或超額利潤方式補償。

2.2 舊住宅改造市場運行特征

舊住宅改造市場具有以下4個基本特性：（1）市場地方性：每一地區舊房改造都應適應地方市場需求和變化，不宜強求統一模式，應靈活機動，不應千篇一律。（2）市場擴散性：舊區改造要考慮對其他地區的市場影響，如新區開發、舊城新住宅供應、城市舊住宅區與商業區聯系等。不能因為一己私利，而影響全局，給以后的更新改造帶來更多的不利因素。（3）調整滯后性：舊住宅改造投資大、周期長，必須制訂長期改造實施計劃。對短期項日則應增強抗風險變化能力，準備多種可調及動態改造方案。（4）品質多樣性：舊住宅（區）更新改造不應象新建住宅那樣采用統一標準和方案，而應多樣化、多層次、多標準，充分適應不同市場的需求。

2.3 市場扶助與產業化運作機制

聯合國人居中心在2000年全球住房戰略中提出住房發展兩大扶助戰略：一是社區扶助，指推動提供民間住宅過程的戰略；二是市場扶助，指在住宅生產中為擴大私有住房提供便利的戰略。兩大扶助戰略的宗旨是減少公有住房建造和實現住房市場經濟。舊住宅（區）改善過程中的資金籌措一般可采取：

（1）政府撥款啟動改造資金；（2）政府優惠政策減免部分改造費用；（3）銀行為開發商和居民及業主改造提供項目貸款；（4）用房地產開發高收益項目補貼改造項目；（5）私人或企業集資或合資改造融資；（6）通過提租或提價售房從住房改善項目受益者處回收部分資金，實行滾動再開發等融資途徑。

舊住宅（區）的改善是一項內容繁多、涉及面廣、計劃性強的社會發展過程，產業化是一種較普遍采用的運作方式。應明確舊城住宅更新改造目標和實施標準，制訂更新改造計劃和實施程序，市場調節與政策引導應該相結合，鼓勵社區居民廣泛發展。

3 城市舊住宅區更新改造的控制與管理

3.1 舊住宅更新改造的方法與規劃控制

國外關于舊住宅（區）更新改造的法規較健全，大體分類為：

（1） 綜合管理類：如日本頒布有《頹廢住宅更新法》、《住宅區改造法》、《城市再開發法》、《聚落地區整理法》、《再開發地區規劃法》等。

（2） 工程技術類：如《住宅區分等級法》、《建筑物區分等級法》、《舊居住區分區規劃》、《已有建筑物可靠性鑒定方法和檢驗手冊》、《危險建筑物法規》等。

（3） 經濟計劃類：如《住房折舊法》、《拆遷補償法》、《減價資產的耐用年限規定》、《固定資產評價標準》、《居住和公共建筑物進行有計劃的定期檢修條例》等。

（4） 產業管理類：如《房屋管理法》、《公管住宅法》、《統一管理法規》、《房岸檢查手冊》、《住房與公共建筑人修手冊》等。

歷史風貌特色保護是各國在城市舊住宅（區）改善控制中面臨的共性問題。包括：（1）是繼續保護城市舊住宅區歷史民居風貌并重新使用，還是拆舊建新以滿足新的居住需求；（2）應采取何種經濟合理方式保護城市舊住宅區資源和歷史風貌，并同時增加舊住宅區的活力

3.2 城市舊住宅區改造的社會人口問題

城市舊住宅區改造是十分敏感的城市社會和人口問題。在舊城住宅區更新改造中應慎用大規模拆除重建方式，改變大規模拆建為漸進改造方式的優點：首先，能有效防止對舊城悠久歷史文化傳統的不可挽回的破壞；其次，保留舊城土地及公共設施等已有資源，為今后可持續發展留有余地；再次，對低收入居聚地區按居民需要和能力適當改造舊住宅區，是充分利用現有資源和實際情況改善居民居住條件市場化更經濟的途徑。

市場經濟條件下的舊住宅改善重要基礎之一是鼓勵社會居民積極參與改善計劃的全過程。推行城市舊住宅區更新改造規劃方案的社會參與是有效的更新改造原則之一。其主要途徑有：建立舊居住區改造規劃設計方案，向社區居民公示制度，由當地居民及社區組織評選和提出修改意見；在專業人員的幫助下，讓居民有組織地參與舊住宅改造方式的決策議程和提出居住改善需求；鼓勵社區居民積極參與住房改善項目管理。

3.3 城市舊住宅區維修管理現代化

本文認為，城市舊住宅區維修管理現代化控制管理重點有：

（1） 提高修房效率，并定期維修，其費用支出比例提高到占維修總費用的60%-70%，因住房損壞后維修費比正常維修費高30％-50%。

（2） 舊房調查評定，確定居住最低標準和滿意標準作為維修改善依據。

（3） 分析舊房結構體系優劣程度，如發現某種體系不適繼續使用，即通過立法規定為不安全建筑，房主有權獲得當地政府補貼進行維修改造。

（4） 鼓勵營造商開發配套維修改造技術，政府擇優認定推廣，以降低成本造價和提高改善質量。

（5） 采用計算機管理，儲存每戶住房資料并與各城市房管所聯網，并設有住房維修改造輔助決策系統。

總之，隨著經濟發展和城市現代化進程，城市住宅的老化和舊住宅區的改善需求將持續增長。國外城市舊住宅區的改善理論和方法研究表明，城市舊住宅區的改善與可持續發展是一個社會大系統工程，涉及建筑與規劃、住宅與房地產、經濟學與社會學、歷史與美學等眾多學科和行業領域。城市舊住宅實際擁有數量占住宅總量比例的增加已被國外住宅建設演變所證實，舊住宅比例不斷增加是住宅發展的必然趨勢。我國住宅目前及以后一段時間即進入“住宅高齡化”和大修改善高峰時期。與此同時，住宅建筑市場由新建項目為主向，維修更新改造等改善項目為主的“市場逆向化”轉變進程已經開始。借鑒國外城市舊住宅區改善的發展途徑和理論方法，研究制訂適合中國國情的城市舊住宅區改善發展規劃與實施政策，是一項重要而緊迫的工作。

參考文獻

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