防范城鎮老年貧困的制度創新及對策

全國老齡辦2006年初公布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》提到，21世紀我國將是一個不可能逆轉的老齡社會。貴州的情況如何?2003年，據貴州省統計局人口變動抽樣調查結果顯示，貴州省60歲及以上人口占總人口數的比重達11.38％，65歲及以上老年人口占總人口的比重已達7.59％。按照國際標準，對一個國家或地區來說，60歲及以上總人口占10％以上，65歲及以上老年占總人口7％以上就屬于老年型國家或地區，這就表明，貴州同全國一樣，已進人老年型社會。因而，加強對于老年問題的研究，極為重要。

一、我國老年貧困人口的基本狀況和特征

1、經濟狀況。長沙市特困老人中有退休金的占22.1％，沒有退休金的占77.9％，在有退休金的特困老人中月收入低于150元的占74.3％，大多數特困老年人的退休金收入出現入不敷出的情況。

1996年天津市對500名65歲以上的老人的抽樣調查顯示，城區老年人的月退休金平均為460.29元，其中，每月退休金300元以下的占17％，300-450元的占48％，450-600元的占21.8％，600元以上的占13.2％，也就是說，退休金在450元以下的占65％。老年人的生活費相對不多，還存在醫療費不能及時報銷的問題。此外，大約有20％的老人沒有退休金，在70歲以上高齡老人中這一比例高達30％，還有8％左右的老人完全沒有收人。

貴州省情況則是“快速的老齡化進程是在社會經濟發展水平很低的情況下進行的。”(楊軍昌等著《欠發達省份的“銀色浪潮”》一文)。顯而易見，貴州作為弱勢群體的貧困老人的問題也是比較突出的。

從一些學者的調查研究中，也得出了國有企業職工和退休工人是城市貧困人口的主體這一結論。城市老年人中無收入和低收入的女性老人是特困老人中更加脆弱的群體。

2、一般特征。從筆者查閱的調查材料中，不難看出，城市貧困老人的經濟收入非常低，常常是入不敷出，經濟拮據，這就使得他們的物質生活水平處于低水平、低層次狀況。老年貧困人口不僅是經濟上的低收入者，而且還具備以下特征：

(1)女性特困老人大大多于男性老人，而且年齡越大，特困老人所占的比例也越大。特困老人的年齡分布呈上升趨勢，高齡老人的比重明顯超過低齡老人。

(2)高齡老人尤其是女性高齡老人，鰥寡孤獨或空巢家庭的老人占大多數，他們中的大多數沒有退休金。

(3)文化程度普遍較低，初中以下文化程度的占80％以上。

(4)喪偶者多，而且再婚的比例低。

(5)特困老人家庭關系不和睦，精神生活單調，家務勞動繁重。

(6)由于年齡大，體弱多病，文化程度低，接受新生事物慢，素質差，缺乏一技之長等自身制約因素，靠自己的力量改變現狀的機遇很小，脫貧較為困難。

(7)消極心理感受程度較高，缺乏人生樂趣，感到孤獨、苦悶、憂傷。

(8)缺乏經濟保障，健康狀況差，有病者多。部分特困老人不能及時報銷醫藥費，昂貴的醫藥費使相當一部分本來就生活貧困的老人處于更加貧困的惡性循環中，使他們的生活狀況更加窘迫。

二、現行防范老年貧困制度及其局限性

面對人口老齡化對社會經濟的影響，面對城市特困老年人的群體，制度化、社會化的反貧困體系及社會救助體系還遠未能夠建立。從全國看，我國由于扶貧方式仍然比較落后，許多救助活動以臨時性救急為主，缺乏長期的制度化規定，各地對特困老人的救助活動多集中在節日期間的“送溫暖”活動，或對突出性事件采取救急、“救火”的方式，許多大型的救助活動的組織費用要遠遠高于救助特困老人的費用，社會統籌集來的費用、資金大部分(至少是一部分)卻用在各種宣傳活動上了。“高(扶貧)成本，低(扶貧)效益”，其結果是表面矛盾暫時緩解，深層次的矛盾越積越多。

為防范老年貧困，家庭養老、社會保險和“城市低保”等項制度應運而生，并發揮了重要作用，但它們的局限性也正在顯現。

1、家庭養老。10年前，國家統計局在人口變動抽樣調查中，首次設置了老年人主要經濟來源的統計指標，對60歲及以上老年人口的經濟來源進行了抽樣調查。在老年人經濟來源中，排在第一位的是子女或親屬供養，占57.1％。很顯然，家庭“自保”是我國防范老年貧困的重要途徑。在今后很長時間內，家庭“自保”仍將對防范老年貧困發揮重要作用，這是不容置疑的，同時也應該認識到家庭“自保”所面臨的挑戰。我國計劃生育政策實施30多年，所取得的成就是舉世公認的。但低生育水平所改變的不僅僅是我國的人口結構，也催生了“421”家庭結構，再過若干年，當第一代獨生子女步入中年，再將家庭養老的重擔壓在其肩上，會對國民經濟和社會發展帶來很多負面影響。道理很簡單，要贍養老人，勢必減少即期消費。

2、社會保險。社會保險的發展，把養老的部分責任逐步從家庭轉向社會，這對于防范老年貧困是很有效的。但是，社會保險對防范老年貧困也是有局限性的。首先，社會保險是針對城市中在單位就業的人員設計的，而我國城鎮就業的趨勢是單位就業人員越來越少。其次，社會保險的身份門檻和費率門檻過高，絕大部分鄉鎮企業職工、進城農民工、私營個體企業雇員等未被社會保險所覆蓋。無論是非組織化就業人員，還是非國有單位職工、農民工，這些人員的收入水平并不高，再過若干年，這些人年老時不再繼續干活掙錢，因而失去了經濟來源，落入老年貧困的可能性很大。恰恰到那時，我國正處于人口老齡化的高峰期。由此可見．在全社會范圍內防范老年貧困，社會保險怕是鞭長莫及。

3、“城市低保”。依靠“城市低保”減少老年貧困，實踐證明也是有成效的，但它對防范老年貧困同樣存在局限性。我國正在大力推進城鎮化，若按城市化每年增加1個百分點，到2020年左右就會有超過7億的人口在城市生活，其中包括定居在城市的農民工。現在的農民工處于青壯年，干活掙錢、養家糊口不存在問題，再過若干年，農民工從青壯年步入老年，因遭遇大病或重病而落人貧困，“城市低保”將會面臨很大壓力。此外，農村的青壯年進入城市，減輕了城市人口老齡化的壓力，但反過來又會增加農村人口老齡化的壓力，“農村低保”也將面臨巨大壓力。

三、實行狹義的社會保障，創新防范老年貧困機制

根據人口學家預測，我國將在30年后面臨人口老齡化高峰，到那時，上個世紀60年代出生的人將相繼進入老年人行列，而1968年出生的人數為29547萬人，其它年份平均2500多萬人。同時，當前和今后一個時期，我國勞動適齡人口將保持一定的規模。這就為我國“未雨綢繆”、從長計議，在防范老年貧困上進行制度創新，提供了千載難逢的歷史機遇。目前，我國未被社會保險覆蓋的人群很大，除了部分機關事業單位職工外，還有鄉鎮企業職工、進城農民工、私營個體企業雇員以及非組織化就業人員等。據粗略估算，這個群體大約有2.6億人，且大多數人尚處于青壯年，繳納社會保障稅的時間長達20年或30年以上。這是我國社會保障制度創新的寶貴資源。如果以未被社會保險覆蓋的人群為對象，實行狹義的社會保障，作出的社會保障承諾是極其謹慎的，并且從作出承諾到兌現承諾，“時間差”足足有20年甚至30年以上。我國社會保障制度創新能夠贏得這樣的“時間差”，是難能可貴的，也是時不待我、稍縱即逝的。 實行狹義的社會保障，首先有助于我國筑起防范老年貧困的長城，特別是目前未被社會保險覆蓋的人群，以現在較低的費用，換取未來老年生活的安定，也是非常值得的。其次有助于在社會保障與企業競爭力之間找到平衡點，因為企業負擔的社會保障稅率并不高，即使按美國現在的稅率算也只有7.65％，企業完全可以承受。既能搞社會保障，又不損傷企業競爭力，“兩全其美”。此外，由于參保人尚處于青壯年，政府從狹義社會保障中籌集到的資金，完全可以積累起來，按每年積累1000億元，20年就可以積累2萬億元，到30年后的人口老齡化高峰時，我國將能積累起足夠的資金應對人口老齡化及由此引發的老年貧困風險。

四、防范城鎮老年貧困的對策及建議

防范老年貧困，當前正逢大好機遇。中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中特別指出：“完善企業職工基本養老保險制度……，逐步建立農村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度。”還提出：“發展老齡事業，開展各種形式的老齡服務。”可見，黨中央提出構建社會主義和諧社會時、已十分關注老年貧困及其他一些問題對于城鎮貧困老人問題，筆者認為應采取如下對策。

1、加強對城鎮貧困老人狀況的調查研究工作，抓緊建立全國性的貧困老人監測系統，準確把握老年貧困人口的總量、結構、動態情況，建立貧困人口評估制度，逐步使城鎮扶貧工作形成制度化、社會化。要嚴格進行家庭收入及貧困狀況的調查，準確核實扶貧對象的家庭經濟收人狀況和實際生活水平，規范申請、評審和資金發放程序，做到公開、公平、公正。在管理體制上，必須由政府主管部門牽頭．形成統一的管理體系。

2、各級政府在城鎮反貧困保障資金上承擔主體責任，盡快建立合理有效穩定可靠的最低生活保障機制。特困老人能否走出生活的困境，關鍵在于他們能否有維持正常生活的物質條件，逐年增加財政對城市居民最低生活保障的資金投入。

3、城市貧困老人最低生活保障所需資金，由各級地方政府列人財政預算，專戶管理，專款專用。

4、對城市中沒有退休金收入的老年人國家已經制定了最低生活保障制度，但保障水平偏低，要根據當地經濟發展和物價水平，適當提高最低生活保障標準。老年人收入水平隨年齡增長呈遞減趨勢，對沒有退休金收入的高齡老人建議國家制定特困高齡老人的“高齡津貼”制度。

5、老年婦女是老年人口中的脆弱群體，平均壽命長，喪偶比例高，在老夫婦一個人先去世后，要避免另一位陷入貧困。她們的生活困難應該得到政府和全社會更多關注，建議國家盡快研究制定遺屬保險辦法。

6、政府增加老人社會福利，為社會特殊脆弱群體提供特殊的保護措施。社會福利制度可以通過“收入轉移”為城市特困老人提供基本的收人保障。社會福利可以通過廣泛的福利待遇、福利設施和福利性服務為貧困人口提供基本的生活條件和基本的服務。高齡老人因為特殊的生理特點而需要社會更多的醫療和照料，他們因為生理特點而缺乏在市場條件下的競爭能力，因而比其他人更容易陷入貧困。通過政府的福利計劃向這些社會特殊群體提供特殊的物質和服務幫助。可以大大地減少社會的貧困者的數量。

7、動員社會力量為特困老人送溫暖，建立定期走訪、慰問和經濟資助的制度。

8、加強城市社區老齡工作，加大政府投入力度，逐步完善社區老年文化教育、生活照料、醫療保健等設施建設，建立社區老年人教育和管理機制，廣泛開展適合老年人特點的活動，豐富老年人精神文明生活，完善社區老年照料服務，做好社區服務工作，為高齡老人、特困老人排憂解難。努力構建社會主義和諧社會，創造一個適應人口老齡化需要的社會環境。