和諧社會下服務型政府的構建

溫家寶總理在講話中指出：“我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”建設服務型政府現已成為各級地方政府改革的重要目標，成為和諧社會建設進程中的一項重要舉措。

市場經濟的精髓在于充分利用行為人的自利本性，通過合規范的自利行為謀求整個社會的發展與繁榮。在此，行為人的主體資格與自主權利十分必要和重要，管理的規則體系必須無損其存在，否則便是一種反市場的規則體系。因此，市場經濟近乎本能地要求政府行政以社會、企業、公民為本位，順應他們的意志愿望實施職能活動，為其愿望的滿足提供必要的條件。可見，市場經濟基礎上的政府行政就其本質而言，不是管制，而是服務。在構建和諧社會的舉措中，服務型政府的建設是構建和諧社會的應有之意。

一、充分發揮黨在我國行政生態環境中的中心力量作用

建國之初，中國共產黨黨員不足500萬，而到1997年中共十五大時，黨員人數已達到5800萬，是建國初的10多倍，約為全國人數的1/20，共產黨在各個階層，各種職業，各種利益群體，各個地方，各個民族，各種社團乃至各民主黨派中都有自己的成員。這種龐大的并分布在各個行業中的黨員為我黨開展工作提供了有利條件。

共產黨組織是當代中國政府過程中核心的、主導的體制化政治結構。中國政府的整個過程——從利益表達，綜合和政治溝通，到政策制定和執行等，都與共產黨組織有著極為密切的關系，這是黨的領導原則在政府過程層面的具體展開。中國政府過程中的其他體制化結構，如國家權力機關、行政機關、司法機關、大眾傳播媒介、軍隊以及合法存在的社會團體等，也都是由共產黨領導的，因此，共產黨組織雖然是政府過程的一個體制化結構，但不是一般的結構，而是中樞結構。從宏觀上看，中國共產黨的整個組織體系除在政府過程中具有重要的利益表達和綜合功能外，還具有十分明顯的政策執行功能，共產黨組織體系本身就是一個結構精細的科層組織，這是其具有政策執行功能的結構性因素，黨的中央機構不僅是全國性政策的制定者，同時也負責政策的實施和監控，而黨的各級地方組織和基層組織則是具體的政策執行者，當然，黨在執行政策時一般也借助于政府系統的力量，實際上形成了黨政雙軌政策執行系統。另外，從微觀上，各級地方黨委則是該地區政策的主要制定者。

“黨是中國社會的領導核心，是執政力量”，我國的改革是政黨推動型，處理好黨和國家關系的目的在于使黨能更好地通過國家制度實現有效領導；處理好黨和社會關系的目的在于使黨在社會主義市場經濟條件下既能立于不敗之地，又能有效地領導國家與社會。一方面，服務型政府建設的一個題中之義是杜絕腐敗，講究廉政、高效，而腐敗之源在吏治，在我國，治之關鍵在從嚴治黨。這是因為，大多數行政人員一般是公務員和黨員雙重身份，并且黨委又在行政單位中處于核心地位，所以，怎樣防止黨員經不住“糖衣炮彈”的襲擊，這成了服務型政府建設中對黨建提出的一個要求。另一方面，服務型的政府理論核心，是公民本位、社會本位、體現了“代表最廣大人民的根本利益”的政府，能否真正做到，還要靠對政府行為進行制約，而“政府外部制度性的制約力量主要有兩大方面，一是人民代表大會的力量，一是執政黨的力量”。

二、塑造政府的服務理念是建設服務型政府的關鍵

1、確立以服務為核心的組織理念

政府的理念是政府行為在方向上的一種概括，它決定了政府行為的態度和方式。服務型政府建立的關鍵也在于政府服務理念的厘清，然后輔以法律制度、體制機構作保障。服務型政府的理念必須從以下幾個方面界定。首要的前提是樹立以人為本的新發展觀。單純的GDP增長不等于發展，如果忽視社會發展，可能會對經濟發展造成嚴重的影響。持續快速發展的關鍵是人的發展，是人的基本素質的提高。樹立以人為本的發展觀，對政府的轉型十分重要。其次，需要深刻理解政府管理的本質。我國正處在經濟社會全面轉型的關鍵時期，政府管理對于建立穩定的經濟、社會秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本質是提供良好的服務。最后，需要構建新的政府文化。

2、應對行政人員進行服務理念和服務技能教育

“一個好的法律，能否得到認真貫徹，關鍵在于人，尤其在于那些最高的執法者和當權者”。所以，服務型政府的建立，首先必須確立公務人員對行政理念的正確認識，通過加強對公務員的行政倫理教育、服務倫理教育，培養公務員的自律能力、主動服務意識和公仆意識，從根本上實現由管理者向服務者的角色意識轉變，力求做到“向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”。同時，也要加強對公務員的法治意識教育，只有徹底從“人治”陰影中走出來，把對領導權力魅力的崇拜變為對法律至高無上的尊崇，嚴格遵循職權法定、越權無效、公平執法，陽光行政的原則，才以牢牢樹立“依法行政”觀念，奠定服務型政府的思想基礎。另外，隨著高科技的廣泛應用，行政人員也必須在服務的技能上有所進步，比如，政務公開的網絡化，提供各部門兼容的電子政務平臺等等，以確保政府提供服務的便捷、高效。

三、 政府職能的合理定位是服務型政府建設的功能保障

確立了以服務為核心的政府理念后，還要據此細化出政府的職能，綜觀經濟發達國家正在進行的“政府再造”運動，莫不以反省政府在治理過程中應扮演的角色，重新定位政府職能為首要。

第一，理清政府與市場的界限，應該退出的就堅決退出。

過去政府采取大包大攬的“婆婆式”管理，其結果是一方面政府規模過度膨脹，機構臃腫，效率低下，財政困難；另一方面由于政府對市場的過度干預，妨礙企業的經營自主權，使公正、有效的市場秩序難以建立。“導航式政府”，就是明確政府的職能重在為市場導航而不是親自操槳劃船，將可以由市場調節的部分歸還給市場。我國進行的行政審批制度改革、各級政府部門在機構改革中實行的“管辦脫離”、“政企分開”已經在這方面作了初步嘗試。

第二，合理區隔行政決策與行政執行職能，整合組織結構，避免職能交叉。

區隔行政決策與行政執行職能，并不是將政策的規劃與執行截然分開，因為公共政策過程是一個不斷循環、同時并存著前進與逆轉兩種演進路徑的過程，執行不僅是落實政策的指令，更經常是對政策問題、政策方案甚至政策目標的重新思索，往往涉及政策再規劃，因此在實務中不能對行政決策與執行截然劃分，卻可以將政府職能區隔為與政策規劃有關的職能和與政策執行有關的職能。這既有利于組織高層與組織低層之間的分工，也有利于同級政府部門之間的分工。高層負責決策，低層負責具體執行。如中央與地方政府的職能區隔，中央政府的職能主要包含制定與國家生存有關的政策規劃，制度設計或需全國統一規范的政務，地方政府則負責辦理這些政策、制度的執行事項。同樣，對于地方性政務，地方各級政府之間也司依據組織層級進行職能的區隔。在同級政府部門之間，也可由一部分部門負責決策，一部分部門負責執行。并且，即使是在部門內部，高層管理者與低層管理者之間，同樣可以進行職能的區隔。

為了克服政府管理中出現的越位、錯位、缺位現象，應進一步加大行政機構的改革力度，各級行政機關的設置要按照職能類同、業務均衡、權責分明、管理經濟、整體配合、規模適中，的原則進行調整，對階段性任務已經完成，業務或功能明顯萎縮或因政策改變、管轄區域調整等己無存在必要的機關應堅決撤并。對業務性質相近或相互間有互補性質的不同機關，可以依法合并或成立綜合性機關。各地方政府相繼成立的城管綜合執法部門，已經啟動的國務院新一輪部委調整便是大膽的探索。

第三，充分開發社會資源，培育和鼓勵第三部門、民營企業參與公共事業管理。

杜拉克在《不連續的時代》一書中指出：任何想要把治理和“實干”大規模聯系在一起的做法會嚴重削弱決策的能力，任何想要決策機構去親自“實干”的做法也意味著“干”蠢事，決策機構并不具備那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。

服務型政府要求政府專注于公共決策與公共領導，因此政府的角色應該從“提供服務”逐步轉化為“保證會有服務”。政府應從服務的直接提供者逐步演變為服務提供的協調者，將一部分可以開放的公共事務，依法定程序委托給民營企業或第三部門(非營利組織)。在我國，一方面要加快行業協會、中介組織等的培育和完善，逐步實現與行政主管部門的徹底脫鉤，使其協助政府進行行業管理。另一方面也要通過立法授權鼓勵民營企業參與市政公用、環境保護等公共事業，甚至還可必提倡政府部門與之展開合理合法的競爭，以求提高公共服務的品質。同時也有利于充分開發民間資源，加強民間的參與感，提升公民意識。